IV SA/Wr 638/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A.C. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Wnioskiem z 28 czerwca 2013 r. A. C. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wystąpił do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. G. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zmianą stanu zdrowia w celu uzyskania i korzystania z karty parkingowej. Do wniosku strona dołączyła m.in. dokumentację medyczną oraz orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w J.G. z 14 października 1999 r. oraz 14 lutego 2001 r. zaliczające skarżącego trwale do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. G., działając na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r., nr 139, poz. 1328 ze zm.), zaliczył wnioskodawcę czasowo (do 31 sierpnia 2017 r.) do lekkiego stopnia niepełnosprawności, zaznaczając jednocześnie, że może on świadczyć pracę lekką oraz nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.). Pismem z 11 września 2013 r., uzupełnionym następnie w dniu 1 października 2013 r., skarżący złożył osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu strona skarżąca podała, że przedmiotowe orzeczenie otrzymała w dniu 16 sierpnia 2013 r. Jednakże z uwagi na konieczność specjalistycznego leczenia sanatoryjnego w dniach od 18 sierpnia 2013 r. do 8 września 2013 r., oraz związanymi z tym przygotowaniami do leczenia i podróży, strona nie mogła w tym czasie wystąpić ze stosownym odwołaniem. Odnosząc się zaś do treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawca nie zgodził się z oceną stanu swojego zdrowia dokonaną przez lekarza – orzecznika podnosząc zarzuty dotyczące nieprawidłowej oceny dokumentacji medycznej oraz sposobu przeprowadzenia badania przedmiotowego, która w konsekwencji pozbawiła go możliwości korzystania z uprawnienia do parkowania własnego samochodu osobowego w miejscach dogodnych w celu realizacji podstawowych czynności życiowych takich jak zakupy, wizyty u lekarza oraz prowadzenie spraw urzędowych. Skarżący zauważył jednocześnie, że miał już nadane uprawnienia dla osób niepełnosprawnych wynikające z przepisów o ruchu drogowym, zaś zmiana ustawowa nie pozbawiła go posiadanych uprawnień, lecz spowodowała jedynie potrzebę dostosowania wyglądu zewnętrznego dokumentu do prawodawstwa Unii Europejskiej. Wobec powyższego strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz zmianę orzeczenia organu pierwszej instancji w zakresie punktu 9, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 7 października 2013 r., nr [...], Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji. W efekcie skargi strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z 20 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 800/13, powyższe postanowienie zostało uchylone. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy postanowieniem z [...] maja 2014 r., nr [...], odmówił przywrócenie terminu do wniesienie odwołania od orzeczenia wydanego przez Zespół Powiatowy. Następnie postanowieniem z [...] maja 2014 r., nr [...], organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji z dnia 5 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Zespół podał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na posiedzeniu składu orzekającego w dniu 5 sierpnia 2013 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2013 r. Zatem termin na wniesienie odwołania upłynął bezskutecznie z dniem 30 sierpnia 2013 r. Wobec powyższego odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 11 września 2013 r., zostało złożone z przekroczeniem ustawowego terminu wynoszącego w niniejszej sprawie 14 dni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca zarzucił organowi odwoławczemu, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało przez niego stwierdzone arbitralnie zaś powołana podstawa prawna (art. 134 k.p.a.) okazała się błędna. Skarżący bowiem już w momencie wnoszenia środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia wystąpił z żądaniem przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Ponadto strona zauważyła, że organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż orzeczenie z 7 października 2013 r. oraz z 28 maja 2014 r. zostało podpisane przez P. M., pomimo tego, że pierwsze z tych rozstrzygnięć zostało uchylone prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu. Skarżący zarzucił również Zespołowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przywołując w tym zakresie treść wymienionych przepisów. W konsekwencji strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z 28 maja 2014 r., a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z 3 września 2014 r. wnioskodawca odniósł się do stanowiska zaskarżonego organu wnosząc o orzeczenie jak w treści skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę jest uprawniony jedynie do skontrolowania działania organu odwoławczego w zakresie obejmującym zastosowanie przepisów postępowania umożliwiających stwierdzenie niedopuszczalności złożonego odwołania. Orzekając zatem tylko w takim przedmiocie Sąd nie posiada kompetencji do oceny podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z punktu widzenia jego trafności oraz zasadności. Rozstrzygając w powyższym zakresie Sąd uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował właściwe przepisy prawa. Na wstępie rozważań należy dostrzec, że zarówno organ orzekający w sprawie jak i Sąd w niniejszym składzie związane są prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 800/13. Jak wynika bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powyższa regulacja przypisuje zatem wydanemu rozstrzygnięciu sądowemu znamienne skutki również na przyszłość. Z jednej bowiem strony wpływa na dalsze postępowanie administracyjne, z drugiej zaś oddziałuje również na sąd administracyjny, który nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań co do dalszego postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11 oraz 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1591/11). We wskazanym orzeczeniu Sąd podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu zaskarżonego postanowienia z 7 października 2013 r. organ drugiej instancji winien rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w pierwszej kolejności, w szczególności poprzez ustalenie czy spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności złożenia takiego wniosku. Następnie zaś rodzaj i charakter dalszych czynności winien być uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu. W ocenienie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe wskazania zostały przez organ odwoławczy zastosowane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Przechodząc do oceny podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zauważyć, że okolicznością niekwestionowaną przez obie strony postępowania jest doręczenie skarżącemu orzeczenia Zespołu Powiatowego w dniu 16 sierpnia 2013 r. Z analizy dokumentu wynika, że został on zaopatrzony w prawidłowe pouczenie wskazujące zarówno na termin wniesienia odwołania – który wynosił czternaście dni – jak i na właściwy sposób oraz organ, do którego przywołany środek zaskarżenia należało złożyć. Zatem termin na wniesienie odwołania upływał z dniem 30 sierpnia 2013 r., który wypadał w piątek. Odwołanie złożone osobiście przez skarżącego w dniu 11 września 2013 r. niewątpliwie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Kolejną okolicznością istotną w przedmiotowym postepowaniu jest fakt, że Zespół Wojewódzki – realizując dyspozycję prawomocnego wyroku tutejszego Sądu – postanowieniem z [...] maja 2014 r., nr [...], rozpoznał żądanie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uznając że wniosek skarżącego nie zasługiwał w tym względnie na uwzględnienie. Dla porządku należy jedynie dodać, że przywołane postanowienie było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 639/14, oddalił skargę A. C.. W myśl art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Szczegółowe zasady wydawania orzeczeń o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności oraz tryb postępowania reguluje ponadto rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, stanowiąc w § 16 ust. 1, że osoba zainteresowana lub przedstawiciel ustawowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, może wnieść odwołanie do wojewódzkiego zespołu, za pośrednictwem powiatowego zespołu, który wydał orzeczenie. Stosownie natomiast do treści § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a cytowanego rozporządzenia wojewódzki zespół w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje postanowienie w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. W tak opisanym stanie faktycznym i prawnym zaskarżony organ, we wskazanym powyżej składzie, zobligowany był do zastosowania art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Redakcja przywołanego przepisu nie daje możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ ustali, że środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji został wniesiony przez stronę po upływie ustawowego terminu, a – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – wniosek o przywrócenie tego terminu został rozpatrzony negatywnie, organ odwoławczy musi wydać postanowienie o zaskarżonej treści. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego jakoby organ zastosował w sprawie nieprawidłową podstawę prawną. Należy podkreślić – jak zresztą czyni to strona – że przepisy art. 58 § 1 i 2 k.p.a. dopuszczają możliwość przywrócenia uchybionego terminu. Każdorazowo zatem organ administracji publicznej, z którego działalnością związana jest konieczność respektowania terminów dokonania czynności procesowych (złożenia wniosku, zażalenia, odwołania), zobowiązany jest do rozpatrzenia podania o przywrócenia terminu przed podjęciem negatywnych dla strony decyzji procesowych, jeśli taki wniosek oczywiście zostanie przez stronę złożony. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy – realizując wskazówki wynikające z prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 20 marca 2014 r. – zadośćuczynił ustawowym obowiązkom, gdyż przed wydaniem rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, rozpoznał podanie skarżącego o przywrócenie tego terminu, działając w tym zakresie właśnie na podstawie powołanych przez stronę przepisów art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Okoliczność, że wskazane rozstrzygnięcie zostało podzielone na dwa odrębne postanowienia – w ocenie Sądu – nie miała wpływu na jej prawidłowość. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewidującego wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Pozostawiając na uboczu wątpliwości związane z dopuszczalnością zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do postanowień (zob. art. 126 k.p.a.), należy podkreślić, że opisana instytucja wyłączenia pracownika dotyczy rozstrzygnięć wydawanych w administracyjnym toku instancji, nie odnosi się zaś do relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym a sądowoadministracyjnym. Przywołany przepis wyłącza bowiem pracownika danego organu administracji publicznej od udziału w rozpatrywaniu sprawy, w której brał udział w wydaniu decyzji na etapie pierwszej instancji, a następnie bierze udział w wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji. Nadmienić w tym miejscu wypada jedynie, że przepis w zacytowanym brzmieniu obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r., zaś przed tą datą jego treść wprost wskazywała, że chodziło o udział pracownika przy wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Innymi słowy, koncentrując się wyłącznie na stosunku proceduralnym między organami administracji publicznej a sądem, uprawnionym będzie stwierdzenie, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji ponownego rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej po uchyleniu jego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 663/12 oraz 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 270/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1084/13). Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze należy zauważyć, że samo przywołanie treści przepisów, które organ miałby naruszyć, bez wskazania na czym te naruszenia miałyby polegać, stanowi utrudnienie dla sądu administracyjnego. Nie posiada bowiem on wiedzy na temat motywacji skarżącego do zacytowania takich a nie innych przepisów ustawy, nawet pomimo zastosowanych w nich podkreśleń. Sąd dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej w granicach danej sprawy a nie skargi, zobligowany jest również do oceny zakwestionowanego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami postępowania. Po przeprowadzeniu tej kontroli sąd nie doszukał się jednakże naruszenia przepisów ustawy procesowej, w tym w szczególności powołanych przez skarżącego przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że skarżący uchybił czternastodniowemu terminowi na wniesienie odwołania, zaś termin ten – pomimo złożenia przez stronę stosownego wniosku – ostatecznie nie został przywrócony. W tej sytuacji Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zobligowany były do wydania postanowienia w zaskarżonym kształcie. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi.