IV SA/Wr 639/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi S. W. kwotę 292 zł 80 gr (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100 w tym 22% Vat ) od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na przejazdy do specjalistów oraz pomocy domowej. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...] r. o udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu leków, przejazdów do lekarzy specjalistów oraz pokrycie kosztów pomocy domowej. Organ I instancji powołując się na przepisy art. 3 ust. 4, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na przejazdy do specjalistów oraz na sfinansowanie pomocy domowej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona będąc osobą samotnie zamieszkującą i gospodarującą uzyskuje dochód w wysokości 1115, 28 zł, który przekracza ustawowe kryterium dochodowe (477 zł). Stwierdził dalej, że strona jest regularnie wspierana poprzez zasiłki celowe specjalne, bowiem od stycznia 2007 r. do lipca 2007 r. otrzymała pomoc finansową w kwocie 800 zł. Wyjaśnił też, że w strukturach MOPS istnieje Dział Usług Opiekuńczych, którego zadaniem jest zapewnienie opieki i pomocy osobom, które takiej opieki potrzebują. Zdaniem organu pomocowego środki pomocy społecznej nie powinny być wydatkowane na prywatne usługi, natomiast koszty dojazdów do specjalistów strona powinna ponieść z własnych dochodów. Jednocześnie odrębną decyzją z dnia [...] r., Nr [...] organ I instancji przyznał A. T. specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie leków w wysokości 150,00 zł. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej A. T. podtrzymała żądania objęte wnioskiem wszczynającym postępowanie, przyznając wprawdzie, że otrzymuje pomoc finansową na leki, jednakże wydaje na nie kwoty znacznie wyższe niż otrzymywane z pomocy społecznej. Odwołująca podniosła, że pomoc opiekunki z ośrodka jest niewystarczająca, a ona nie może pozwolić sobie na wykupienie większej ilości godzin opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w motywach decyzji ostatecznej przywołało treść przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza określonych przez ustawodawcę kwot. W przypadku osób samotnie gospodarujących kryterium dochodowe wynosi 477 zł. Organ II instancji powołał się także na regulację zawartą w przepisie art. 41 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zdaniem Kolegium powołany przepis w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Zdaniem organu odwoławczego powołany przepis wymaga dokonania ustaleń, czy w konkretnym przypadku występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o takie wsparcie, mimo że dochód jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w ustawie. Do okoliczności tych może należeć m. in. niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, bezradność w sprawach prowadzenia gospodarstwa domowego, zdarzenia losowe, sytuacje kryzysowe i inne okoliczności wymienione w art. 7 powołanej ustawy. Organ II instancji odwołując się do przeprowadzonego wywiadu rodzinnego ustalił, że źródłem dochodu A. T. jest emerytura w wysokości 1115,28 zł i doszedł do wniosku, że w sprawie występują szczególne okoliczności, które mieszczą się w przesłankach, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem strona jest osobą samotną, schorowaną, wymagającą pomocy, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jednak z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe nie może otrzymać pomocy w postaci zasiłku celowego. Wsparcia w jej sytuacji osobistej wymagają trudności w zakupie leków, spowodowane niewystarczającą ilością środków finansowych, a także pomoc w codziennym funkcjonowaniu. Z tych powodów, mimo przekroczenia kryterium dochodowego przyznano jej odrębną decyzją pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków. Nadto Kolegium wskazało, że mimo znacznie przekroczonego kryterium dochodowego, organ pomocy społecznej po raz kolejny w roku 2007 udzielił stronie wsparcia finansowego na dofinansowanie do zakupu leków oraz decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznał A. T. usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin w tygodniu, ustalając z tego tytułu jedynie 30 % odpłatności, która miesięcznie wynosi około 24 zł. Natomiast strona może wystąpić o zwiększenie ilości świadczonych usług opiekuńczych i o ewentualne obniżenie odpłatności za nie. Zdaniem organu odwoławczego odmowa przyznania pomocy w formie dofinansowania do dojazdów na specjalistyczne wizyty lekarskie oraz na opłacanie pomocy domowej nie może być uznana za wyjątkową i szczególną, bowiem zasiłek celowy ma wyjątkowy charakter i winien być przeznaczony na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób i korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. W skardze na decyzję ostateczną A. T. podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu, wnosząc o zwiększenie pomocy w formie świadczonych usług opiekuńczych, wskazując, że potrzebuje asysty drugiej osoby przy przejazdach do lekarzy. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2007 r. skarżąca podniosła zarzuty odnoszące się do wysokości przyznawanej pomocy na zakup leków oraz podkreśliła potrzebę sfinansowania dojazdów do lekarzy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto zwróciła uwagę na to, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest odmowa przyznania zasiłku celowego specjalnego, natomiast skardze zawarto żądanie zwiększenia ilości świadczonych godzin usług opiekuńczych. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia przez organ administracji przepisów art. 3 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1, art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. W związku z tym , że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki strony. Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem osądu wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...] r. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie kosztów leków , przejazdów do specjalistów oraz pomocy domowej .W myśl art.106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 z późn. zm.) przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej , co oznacza , że do tego postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji przy załatwianiu przedmiotowego wniosku nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy . W szczególności podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów z zakresu postępowania dowodowego jest nieuzasadniony . W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm.) statuującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 tej ustawy konkretyzującego i rozwijającego tę zasadę - na organach administracyjnych spoczywa obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. To przede wszystkim na organie administracyjnym ciąży obowiązek określenia , jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia z urzędu niezbędnych dowodów i rozpatrzenia materiału dowodowego w całości. W rozpatrywanej sprawie organy w toku prowadzonego postępowania spełniły wymogi wynikające z powołanych wyżej przepisów. Organy nie naruszyły bowiem obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności . Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy obu instancji wyprowadziły merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów ( art.80 k.p.a.) . Natomiast zaoferowane przez skarżącą na etapie postępowania sądowo-administracyjnego dowody , świadczące o jej stanie zdrowia potwierdzają jedynie poczynione przez organy pomocowe w toku wywiadu środowiskowego ustalenia faktyczne. Stwierdzenie powyższego oznacza , że organy dostatecznie wnikliwie przeanalizowały wszystkie okoliczności sprawy i nie uzasadnia wyartykułowania pod ich adresem zarzutu naruszenia przepisów art. 7 , art. 77 k.p.a. i art.80 k.p.a. Z kolei poddawszy kontroli materialną treści rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł również naruszenia prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), której art.41 przewiduje ,że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osobie samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (ust. 1). Przypomnieć w tym miejscy należy zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej , która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zakłada to zatem aktywny udział organu pomocy społecznej w pokonywaniu trudności materialnych i życiowych przez podopiecznych, stosownie do ich sytuacji życiowej i materialnej. Przy czym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza cytowany przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom, o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Wynika z tego, że o tym kiedy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek nie może decydować subiektywna ocena organu, lecz decydować powinny kryteria zobiektyzowane, zgodne z wyartykułowaną w ustawie hierarchią wartości, w której wysoką rangę ma życie, zdrowie oraz godność ludzka. Jako kryterium niezbędne dla prawidłowej oceny należy wskazać art. 7 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący , że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności{...} Powyższe determinuje zakres kontroli przez Sąd uznania administracyjnego polegającej na badaniu zachowania granic uznania, analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także sposób interpretacji przepisów zawierających pojęcia niedookreślone. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 ustawy pomocy społecznej pojęcia " szczególnie uzasadniony przypadek" . Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji , jak również z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że kwestia dofinansowania zakupu leków została załatwiona przez organ I instancji odrębną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], którą przyznano skarżącej zasiłek celowy specjalny w wysokości 150 zł. Niezależnie od tego skarżąca na przestrzeni roku 2007 otrzymywała wsparcie finansowe w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup leków w kwocie 1500 zł, a więc znajduje się pod stałą opieką organów pomocowych. Podobnie przedstawia się sytuacja w zakresie usług opiekuńczych przyznanych skarżącej kolejną , odrębną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w wymiarze 2 godzin tygodniowo w okresie od 17 lipca 2007 r. do 31 maja 2008 r. z odpłatnością częściową w wysokości 3,05 zł za godzinę. Pozostaje poza sporem w analizowanej sprawie , że skarżąca – będąca osobą samotnie gospodarującą - przekracza kryterium dochodowe przewidziane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, bowiem stałym źródłem jej dochodu jest emerytura w wysokości 1115,28 zł, co oznacza, że nie może być beneficjentem świadczeń pieniężnych przyznawanych na zasadach ogólnych. Wypada w tym miejscu przypomnieć , że z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. W tym zakresie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organy uznały przypadek skarżącej za przypadek szczególny, albowiem jej sytuacja życiowa, a w szczególności stan zdrowia oraz wiek pozwalają na uznanie, że zachodzą wyjątkowe okoliczności pozwalające na przyznanie bezzwrotnej pomocy finansowej na zakup leków, czy też korzystanie z preferencyjnych opłat za usługi opiekuńcze. Natomiast w zakresie obejmującym żądanie dofinansowania kosztów prywatnego transportu taksówkowego, który wykorzystuje strona na dojazdy do specjalistów oraz dofinansowanie prywatnej opieki ( pomocy domowej ) organy pomocowe dokładnie przeanalizowały sytuację życiową skarżącej i zasadnie uznały pozostałe żądania skarżącej za potrzeby, które nie mogą być finansowane ze środków wydatkowanych na pomoc społeczną. W ocenie Sądu pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. W tym zakresie w pełni zasługuje na aprobatę Sądu stanowisko organu , wedle którego specjalny zasiłek celowy ma wyjątkowy charakter i powinien być przeznaczony na zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Zdaniem Sądu potrzeba sfinansowania kosztów transportu taksówkowego jak również przyznanie środków finansowych na prywatną opiekę nie mieszczą się ramach celów pomocy społecznej. Przemawia za tym po pierwsze; przyjęta w przepisach ustawy o pomocy społecznej określona hierarchia wartości, chroniąca określone prawa i potrzeby bytowe beneficjentów w pierwszej kolejności , a po drugie ; regulacja zawarta w art. 50 ustawy o pomocy społecznej, dająca osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, uprawnienie w postaci pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zakres tych usług w zależności od potrzeb beneficjenta i na jego wniosek może ulec zwiększeniu . Za nieuzasadnione zatem uznać należało zarzuty naruszenia przez organy administracji przepisów art. 3 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1, art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).