IV SA/Wr 65/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. znak: [...] Powiatowy Urząd Pracy w Z. poinformował K. N. (dalej: skarżąca), iż jej wniosek z dnia 26 października 2015 r. dotyczący sfinansowania kosztów studiów podyplomowych "[...]" został rozpatrzony negatywnie z uwagi na niewykazanie realnej szansy na podjęcie zatrudnienia po uzyskaniu określonych kwalifikacji. W dniu 13 listopada 2015 r. skarżąca skierowała do Wojewody D. za pośrednictwem Starosty Z. pismo, w którym wniosła o uchylenie decyzji z dnia 5 listopad 2016 r. i przyznanie dofinansowania do studiów podyplomowych, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracyjnemu. Skarżąca wskazała, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą") do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń nie wynikających z zawartych umów. Skarżąca podkreśliła, że zwrot "i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", dotyczy m.in. finansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, o których mowa w art. 42a ustawy. Wojewoda D. nie uwzględnił odwołania i postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Zdaniem Wojewody wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia. Wojewoda nie podzielił poglądu skarżącej zawartego w odwołaniu z dnia 13 listopada 2015 r., gdyż jego zdaniem sprawy finansowania kosztów studiów podyplomowych nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie umowy. Wojewoda wskazał, że w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy został wymieniony zamknięty katalog spraw, których załatwienie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią tego artykułu do spraw załatwianych decyzją administracyjną należą: przyznanie, odmowa przyznania, wstrzymanie lub wznowienie wypłaty oraz utrata lub pozbawienie prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Organ wskazał, że dla sfinansowania kosztów studiów podyplomowych ustawodawca przewidział formę umowy. Zgodnie bowiem z art. 42a ustawy starosta może na wniosek bezrobotnego sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych należne organizatorowi studiów, w wysokości do 100%, jednak nie więcej niż 300% przeciętnego wynagrodzenia (ust. 1). W takiej sytuacji starosta zawiera z osobą bezrobotną umowę o dofinansowanie studiów podyplomowych, która określa w szczególności prawa i obowiązki stron oraz wysokość i tryb przekazywania środków na pokrycie kosztów studiów podyplomowych w formie bezpośrednich wpłat na konto organizatora tych studiów (ust. 2). Mając na względzie powyższe organ uznał, że ustawodawca dla sfinansowania kosztów studiów podyplomowych przewidział formę umowy i w związku z tym, nie było możliwości rozstrzygnięcia przez starostę sprawy skarżącej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego w piśmie z dnia 5 listopada 2015 r. Starosta Z. udzielił jedynie informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku zainteresowanej z dnia 26 października 2015 r. W takiej sytuacji, z uwagi na brak decyzji administracyjnej, a więc przedmiotu zaskarżenia, nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że dopóki decyzja nie zostanie stronie zakomunikowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (art. 39 i następne k.p.a.), dopóty nie może ona być przedmiotem postępowania odwoławczego. Podkreślono, że co prawda art. 49 k.p.a. przewiduje również formę obwieszczenia decyzji, jednakże zależy to wyłącznie od przepisów szczególnych, a skoro ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, takich przepisów nie zawiera, to nie wolno organowi dokonywać obwieszczeń swojej decyzji. Na powyższe postanowienie Wojewody D. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej odmowa sfinansowania kosztów studiów podyplomowych przez starostę jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b ustawy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Zawarty w tym przepisie zwrot "i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów" dotyczy finansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, o którym mowa w art. 42a ustawy. Zatem z treści art. 9 pkt 14 lit b ustawy wynika, że organ administracji rozstrzyga w formie decyzji sprawy dotyczące odmowy sfinansowania studiów podyplomowych, gdyż są to sprawy, które nie wynikają z zawartych umów w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia sprawy o dofinansowanie studiów podyplomowych na wniosek bezrobotnego. Dalej skarżąca wskazała, że przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy, czyli jak w przypadku art. 42a ustawy "starosta (...) może sfinansować (...)." Decyzja jest bowiem jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych. Dlatego w sytuacji, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeżeli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej takiej właśnie konkretyzacji normy prawnej zawartej w art. 42a ustawy wymagało rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 26 października 2015 r. Rozpoznając ten wniosek, organ administracji pismem z dnia 5 listopada 2015 r. odmówił sfinansowania kosztów studiów podyplomowych. Pismo to w istocie rozstrzygało wniosek skarżącej, ujawniając na zewnątrz wolę organu administracyjnego (władcze oświadczenie woli) i w związku z tym, zostało potraktowane przez skarżącą jako decyzja administracyjna, od której można wnieść odwołanie. Ponadto skarżąca uznała, że przyjęcie poglądu, iż starosta nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych, oznaczałoby pozostawienie tej sfery funkcjonowania organu poza jakąkolwiek kontrolą, a osobę zainteresowaną pozbawiałoby ochrony jej praw. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość postanowienia Wojewody D. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą w związku z pismem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Z. nr [...] z 5 listopada 2015 r. W tym zakresie stwierdzić należy, że zasadniczy problem prawny, jaki wystąpił w sprawie, sprowadza się do tego w jakiej prawnej formie działania, starosta załatwia sprawę, o której mowa w art. 42a ustawy, bowiem jak wynika z akt Wojewoda odstąpił na podstawie art. 134 k.p.a. od merytorycznego załatwienia sprawy tj. rozpatrzenia odwołania skarżącej, uznając że pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z 5 listopada 2015 r. odmawiające sfinansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, nie stanowi decyzji administracyjnej, a nadto, że nie było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę takie stanowisko nie jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 42a ustawy, starosta, na wniosek bezrobotnego, może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych należne organizatorowi studiów, do wysokości 100%, jednak nie więcej niż 300% przeciętnego wynagrodzenia. Starosta zawiera z osobą, o której mowa w ust. 1, umowę o dofinansowanie studiów podyplomowych, która określa w szczególności prawa i obowiązki stron oraz wysokość i tryb przekazywania środków na pokrycie kosztów studiów podyplomowych w formie bezpośrednich wpłat na konto organizatora tych studiów. W przypadku gdy bezrobotny w trakcie odbywania studiów podyplomowych podejmie zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub działalność gospodarczą, nie zawiesza się dofinansowania kosztów tych studiów do planowanego terminu ich ukończenia. W przypadku przerwania studiów podyplomowych z winy uczestnika, kwota wydatkowana na ich finansowanie z Funduszu Pracy podlega zwrotowi. Bezrobotnemu, któremu starosta przyznał dofinansowanie kosztów studiów podyplomowych, za okres uczestnictwa w tych studiach zgodnie z ich programem przysługuje stypendium w wysokości 20% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1. Uczestnikowi studiów podyplomowych, który w trakcie ich odbywania podjął zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub działalność gospodarczą, nie zawiesza się wypłaty stypendium, o którym mowa w ust. 5, do planowanego terminu ukończenia tych studiów. Uczestnikowi studiów podyplomowych, o którym mowa w ust. 6, przysługuje odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków powstałych w związku ze studiami podyplomowymi oraz w drodze do miejsca studiów i z powrotem, wypłacane przez instytucję ubezpieczeniową, w której uczestnik ten został ubezpieczony. Starosta ze środków Funduszu Pracy ubezpiecza uczestnika studiów podyplomowych, o którym mowa w ust. 7, od następstw nieszczęśliwych wypadków, z wyłączeniem przypadku, gdy uczestnik ten posiada już takie ubezpieczenie. Skoro przepis ten nie określa wprost w jakiej formie starosta wypowiada się w przedmiocie wniosku bezrobotnego o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych, o tym, jaka w tym przypadku powinna być prawna forma działania organu, rozstrzyga analiza treści przepisu w całym kontekście prawnym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej nie może stanowić jedynie przepis art. 104 k.p.a. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego (w niektórych przypadkach prawa procesowego - art. 149 § 3 k.p.a. czy art. 151 k.p.a.) [patrz wyrok NSA z 13 lipca 1999 r. I S.A. 1658/98 LEX nr 48576]. W niniejszej sprawie podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej należy, wbrew stanowisku Wojewody wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, upatrywać w treści art. 42a w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a; Zawarty w punkcie 14 b zwrot "i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", zdaniem Sądu dotyczy m.in. finansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, o którym mowa w art. 42a. ustawy. Należy zwrócić uwagę, że właśnie od dnia 1 listopada 2005 r. tj. od dnia wejścia w życie art. 42 a nastąpiła również zmiana przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14 polegająca m.in. na dodaniu w pkt 14 b tego sformułowania. Wcześniej art. 9 pkt 14 b przewidywał wydawanie decyzji o: "przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego albo stypendium". Z art. 9 pkt 14 b, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wynika więc, że organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie przypadkiem jest sprawa zakończona odmową przyznania świadczenia gdyż nie wynika z zawartej umowy w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia sprawy o dofinansowanie studiów podyplomowych na wniosek bezrobotnego. Bowiem tam, gdzie ustawodawca przewidział udzielanie świadczeń z Funduszu Pracy na podstawie zawartej umowy, zaznaczył to wyraźnie w treści przepisów, np. art. 42 i art. 46 ustawy. Przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy ("starosta /.../ może sfinansować", patrz też uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 24/99 ONSA 2000, z. 2 poz. 54). Istotne jest bowiem to, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. OPS 6/98 ( ONSA 1999, z 1 poz. 3), że decyzja jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych. Przyjmuje się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeżeli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Takiej właśnie konkretyzacji normy prawnej, zawartej w art. 42a wymagało rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 26 października 2015 r. Rozpoznając ten wniosek Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w piśmie z dnia 5 listopada 2015 r. odmówił dofinansowania kosztów studiów podyplomowych odwołując się do treści ustawy i uzasadniając swoją decyzję niewykazaniem realnej szansy na podjęcie zatrudnienia po uzyskaniu określonych kwalifikacji. Pismo to w istocie rozstrzygało więc wniosek skarżącej, ujawniając na zewnątrz wolę organu administracyjnego (władcze oświadczenie woli) i dlatego trafnie zostało potraktowane przez skarżącą jako decyzja administracyjna, od której można wnieść odwołanie. Pismo to zawierało większość elementów decyzji administracyjnej wyliczonych w art. 107 § 1 K.p.a., za wyjątkiem nazwy "decyzja" i pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r. I CKN 582/98 (LEX Nr 50843) przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony i przesądzającym - jako decyzja o charakterze deklaratywnym - o istnieniu stosunku prawnego w osnowie tej decyzji wymienionego. Przyjęcie, że rozpoznanie wniosku bezrobotnego o sfinansowanie z Funduszu Pracy części kosztów studiów podyplomowych następuje w formie decyzji administracyjnej, i za taką decyzję należało uznać pismo skierowane do skarżącej z dnia 5 listopada 2015 r. oznacza, że organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych naruszył art. 134 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy też wskazać, że przyjęcie za prawidłowy odmiennego poglądu, iż starosta nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych, oznaczałoby pozostawienie tej sfery funkcjonowania organu poza jakąkolwiek kontrolą, a osobę zainteresowaną pozbawiałoby ochrony jej praw, gdyż nie mogą być uznane za wystarczające, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, sposoby kwestionowania niekorzystnej dla strony decyzji. Dopiero wydanie decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a,, od której strona może wnieść odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego gwarantuje należytą ochronę jej interesów. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.