IV SA/Wr 651/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Asesor WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r przy udziale na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. R. na zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie utworzenia stałego zasobu mieszkaniowego Gminy W. postanawia odrzucić skargę Strona skarżąca w skardze z dnia [...]r. wniosła o uchylenie zarządzenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie zmiany zarządzenia z dnia [...]r. nr [...]w sprawie utworzenia Stałego Zasobu Mieszkaniowego Gminy W., na podstawie którego budynki położone przy ul. W. nr [...] i [...] zostały włączone do Stałego Zasobu Mieszkaniowego Gminy W. w związku z tym lokale w tych budynkach zostały wyłączone ze sprzedaży. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie podnosząc, że utworzenie Stałego Zasobu Mieszkaniowego Gminy W. jest realizacją jednego z celów strategicznych określonych w Wieloletnim Programie Gospodarowania Zasobem Mieszkaniowym Gminy W. na lata [...] – [...], przyjętego uchwałą nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Realizacja tego programu przez Prezydenta W., reprezentując właściciela zasobu mieszkaniowego, zgodnie z art. 11 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.), Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie utworzenia Stałego Zasobu Mieszkaniowego Gminy W. (z późniejszymi zmianami), wyznaczył budynki stanowiące własność Gminy W., które podlegają wyłączeniu ze sprzedaży, jako nieruchomości docelowo przeznaczone na zaspakajanie potrzeb mieszkaniowym poprzez najem. Odpowiada to określonym w Uchwale Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. zasadom sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy W. (z późniejszymi zmianami), gdzie wśród rodzajów lokali podlegających wyłączeniu ze sprzedaży wymieniono również lokale znajdujące się w budynkach, które docelowo przeznaczone są na zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych poprzez najem (§2 ust. l pkt. 4). Organ administracji dalej wywodzi, że z woli właściciela budynku lokal mieszkalny będący przedmiotem skargi nie jest przeznaczony do sprzedaży. Podnosi przy tym, że prawo własności jest prawem najwyższym i podlega ochronie zgodnie z art. 21 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego , z wyłączeniem innych osób , swobodnie korzystać z rzeczy i nią rozporządzać. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Prawo skargi do sądu administracyjnego nie zostało ograniczone tylko do aktów prawa miejscowego, ale obejmuje też prawo do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, które nie są przepisami prawa miejscowego. Kryterium ograniczającym prawo do złożenia jest kryterium przedmiotowe- podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne za pośrednictwem organów: stanowiącego i wykonawczego, będących organami administracji publicznej. Jest ona także podmiotem prawa cywilnego; ma osobowość prawną i jako osoba prawna działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" zgodnie z art. 38 kodeksu cywilnego. Działalność gminy ma dwie strony-wykonuje ona bowiem czynności z zakresu, "imperium" przekazanego przez państwo, jak i właściciel wobec przynależnego do niej mienia (dominium). Nie można uznać, że zawsze realizując zadania, w tym w sytuacji wykonywania uprawnień właścicielskich, organy gminy działają jako organy administracji publicznej. W doktrynie przyjmuje się, iż korporacje wykonujące zadania publiczne i z tego powodu mające przymiot podmiotowości publicznoprawnej są niezależnie od tego wyposażone w osobowość prawną, niezbędną do samodzielnego występowania w stosunkach cywilnoprawnych. Gminie jako jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Stosownie do art. 45 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania swojego majątku, przestrzegając przy tym wymogów przewidzianych w odrębnych przepisach prawa. Samodzielność gminy, w tym w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji, art. 2 ust. 3 ustawy). Jednolite ujęcie prawa własności (art. 140 k.c.) przemawia za tym, że gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a jej uprawnieniom jako właściciela odpowiada powszechny, dotyczący wszystkich innych podmiotów obowiązek niewkraczania w sferę uprawnień właściciela. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów. Aktami prywatnoprawnymi są czynności organów władzy administracyjnej dokonywane na takich samych zasadach jak czynności innych podmiotów cywilnoprawnych i podlegające przepisom prawa cywilnego. Wykonywanie uprawnień właścicielskich należy do zakresu prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny, należą do kategorii spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że czynność mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze – czynnością z zakresu administracji publicznej, za wyjątkiem tych, które zyskały cechę upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./, przez sprawy zawarte w kognicji WSA należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Należy w tej grupie zawrzeć nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych (kreowanych czynnościami cywilnoprawnymi), lecz szerzej - sprawy o charakterze cywilnoprawnym, czyli dotyczące instytucji prawnych przynależnych prawu cywilnemu ze względu na przedmiot lub metodę regulacji prawnej. W niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta wykonuje w istocie uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy W. przez uszczegółowienie zasady wyrażonej w jej § 2 ust. 1 pkt. 4 (wyłączeniu ze sprzedaży podlegają lokale znajdujące się w budynkach, które jako nieruchomości docelowo przeznaczone są na zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych przez najem. W orzecznictwie przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które są czynnościami cywilnoprawnymi i wywołują bezpośrednie skutki cywilnoprawne. Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta w konsekwencji wywołuje zaś bezpośrednie skutki cywilnoprawne, gdyż wyłącza konkretne nieruchomości zakresu mogących podlegać sprzedaży, a więc z obrotu prawnego. Nie jest więc konieczna jakaś dalsza czynność cywilnoprawna mająca wywołać tego typu następstwa w ramach prawa cywilnego. Z tych względów powyższa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z uwagi na brak charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, a zatem skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ulega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.