IV SA/Wr 653/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. D. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W.; dalej Komendant Wojewódzki decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm. ), dalej ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 138 § 1 ust. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji Komendant Wojewódzki stwierdził, że ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ( Dz. U. Nr 54, poz. 310 ), dalej ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ustanawia różne wymogi co do możliwości wliczania okresów pracy w takim gospodarstwie, w zależności od daty w jakiej ta praca była świadczona. Odnośnie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie przypadającym przed dniem [...] r. jest wymagane wykazanie pracy w tymże gospodarstwie, objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia. Odnośnie okresu przypadającego po dniu [...] r. należy wykazać, że była to praca w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Domownik powinien wykazać podleganie ubezpieczeniu, a więc wykazać, że były odprowadzone składki z tego tytułu. Nie udowodnienie przez stronę opłacania składek co do okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] r. tj. od dnia [...] r. do [...] r. , od [...] r. do [...] r. i od [...] r. do [...] r. uniemożliwia wliczenia tych okresów do stażu służby. Odnośnie okresu pracy w gospodarstwie rolnym od [...] r,.. do [...] r. strona zarzuca, iż objęcie gospodarstwa nie wymaga wykazania nabycia własności gospodarstwa ani też formy aktu notarialnego. Skoro rodzice nie muszą być właścicielami gospodarstwa to tym samym obowiązek taki nie ciąży na dzieciach przejmujących gospodarstwo zważywszy, że prowadzić gospodarstwo można będąc nie tylko posiadaczem samoistnym ale i zależnym. W wywodzie tym strona posiłkuje się uchwałą Sądu Najwyższego ( OSN 1996 / 13 / 181 ), ale istnieją poglądy przeciwne. Niezależnie od powyższego brak jest wiarygodnych dowodów stwierdzających pracę w gospodarstwie rodziców. Zeznania świadków z dnia [...] r, nasuwają wątpliwości ze względu na identyczność sformułowań co do miesięcy a nawet dni w jakich praca była wykonywana. Jest wątpliwe aby świadkowie pamiętali dni i miesiące sprzed kilkunastu lat. Zbycie gospodarstwa innemu synowi wyklucza prawdopodobieństwo aby zostało one przekazane stronie. Co do zarzutu nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ odwoławczy nie jest do tego zobligowany uznając, że nie wniesie to nic istotnego do sprawy Również zakup ciągnika nie stanowi dowodu, że strona objęła gospodarstwo rolne rodziców. Ponadto S. D. w oświadczeniu majątkowym ( data wpływu do komendy [...] r. ) nie wykazał posiadania gospodarstwa rolnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin ( Dz. U. Nr 40, poz. 260 ze zm. ) poprzez przyjęcie, iż przepis w brzmieniu " za domownika uważa się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat , nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych tytułów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania " oznacza , że domownik musi podlegać obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie tej ustawy aby zaliczono mu ten okres do stażu pracy. Skarżący zarzucił również błędną wykładnię ustawy o zaliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez przyjęcie, że objęcie gospodarstwa rolnego oznacza przejęcie na podstawie aktu notarialnego i nabycie własności gospodarstwa. Skarżący zarzucił błędną ocenę mocy i wiarygodności materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że brak jest wiarygodnych dowodów stwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Organy orzekające w sprawie podważyły w ten sposób zeznania świadków złożone przed sekretarzem gminy. Organy orzekające w sprawie powinny były przeprowadzić w tym zakresie rozprawę administracyjną. Zdaniem skarżącego wątpliwości budzi jednoznaczne przyjęcie, że nie podpisane oświadczenie majątkowe stanowi najbardziej wiarygodny dowód w postępowaniu. Organy nie wyjaśniły okoliczności złożenia tego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko szczególnie, podkreślając , że skarżący nie wykazał, iż wykonując pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika podlegał obowiązkowi ubezpieczenia z tego tytułu. Udowodnienie okresu opłacania składek ma istotne znaczenie przy ubieganiu się o wliczenie do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Natomiast zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od [...] r. do [...] r. może nastąpić poprzez wykazanie faktu objęcia gospodarstwa rolnego odpowiednimi dokumentami takimi jak : umowy notarialne, postanowienia sądów, nakazy płatnicze podatków. Skarżący nie posiada na tę okoliczność żadnych dokumentów pomimo, że nie jest to okres zbyt odległy w czasie. Przyczyny braku dokumentów skarżący nie wykazał. Odnośnie zarzutu nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ odwoławczy wskazał, że nie jest ona obowiązkowa, a świadkowie złożyli zeznania przed uprawnionym organem . Zbycie przez rodziców skarżącego gospodarstwa rolnego na rzecz jego brata podważa twierdzenie skarżącego, że objął on gospodarstwo i rozpoczął jego prowadzenie. Wniosek o przesłuchanie dalszych świadków nie mieści się w granicach skargi, ponieważ Sąd Administracyjny bada decyzje pod względem zgodności z prawem i nie prowadzi postępowania dowodowego. Zakwestionować należy zarzut skarżącego, iż organ uznał za najbardziej wiarygodny dowód oświadczenie skarżącego o stanie majątkowym, gdyż organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż nie może pozostać niezauważone nie podpisane lecz własnoręcznie napisane oświadczenie majątkowe skarżącego. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje : Z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy ). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] r. NR [...] w przedmiocie zaliczenia skarżącemu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, z którego wynika, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach o których mowa w ust. 1 ( sprawy związane z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej ) organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej jest komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej; oraz przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, z którego wynika, że ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu pracy wlicza się pracownikowi także : przypadające przed dniem [...] r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem ; przypadające po dniu [...] r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości budzi czy rozstrzygnięcie kwestii zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Ustalenie, że dane rozstrzygnięcie ( zaliczenie, odmowa zaliczenia ) następuje w formie decyzji administracyjnej wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. W świetle ustawy o Państwowej Straży Pożarnej kwestia, czy konkretna sprawa będzie rozpoznawana w ramach postępowania administracyjnego, czy też w innym trybie, należy do materii tej ustawy. W przepisach tej ustawy, brak jest normy, która pozwalałaby przyjąć, że o wliczeniu ( odmowie wliczenia ) okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy rozstrzyga się decyzją administracyjną. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnie wskazuje przepisy prawa stanowiące podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Jednakże w rozdziale 9 tej ustawy " Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków " brak jest przepisu wskazującego, aby zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy wymagało wydania decyzji administracyjnej. Zasady wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz warunki i tryb zaliczania okresów służby lub pracy do wysługi lat strażaka zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 94 , poz. 575 ze zm. ). Przepis § 3 ust. 4 pkt 4 stanowi, że do wysługi lat zalicza się również inne okresy pracy , jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy , od którego zależą uprawnienia pracownicze. Natomiast § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że strażak jest zobowiązany przedłożyć do akt dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że aktualizacja wysługi lat, wynikająca z przebiegu służby, następuje z urzędu i nie wymaga wydawania odrębnych decyzji. W rozporządzeniu tym brak jest jakiegokolwiek przepisu, który stanowiłby, iż o wliczeniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy strażaka rozstrzyga się decyzją administracyjną. Z treści przytoczonego wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika natomiast, że zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej lecz na podstawie odpowiednich dokumentów przedłożonych przez zainteresowanego. Także w świetle przepisów ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Art. 3 tej ustawy reguluje procedurę potwierdzania tych okresów : na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy obowiązany jest stwierdzić okres jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli natomiast organ ten nie dysponuje dokumentami umożliwiającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia zainteresowaną osobę na piśmie i w tym wypadku okresy te mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo. Z powyższego wynika, że zaliczenie ( odmowa zaliczenia ) okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy strażaka nie następuje w formie decyzji administracyjnej i nie jest to odrębna sprawa administracyjna. Jest to zatem element postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 24 września 2001 r. ( OPS 8 / 01 ONSA 2002/ 1/ 9 ), w której stwierdzono, że rozstrzyganie o tym czy okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby żołnierza zawodowego, od którego zależy wysokość nagrody jubileuszowej oraz do wysługi lat , od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego, nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Gdyby przyjąć, że poszczególne elementy sprawy administracyjnej o ustalenie wysokości określonego świadczenia pieniężnego są odrębnymi sprawami administracyjnymi, to rozstrzygnięcie sprawy podstawowej następowałoby praktycznie w terminach bardzo odległych od terminów określonych w kpa. Uchwała ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż dotyczy ona żołnierzy zawodowych. Podkreślić w tym miejscu należy, iż we wskazanej wyżej uchwale 7 sędziów NSA stwierdzono, że z art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy ( Dz. U. z 1992 r. , Nr 5 poz. 18 ze zm. ) wynika, że sprawy uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy rozstrzygane będą decyzją administracyjną, to jednak sprawy związane z zaliczeniem okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy nie zostały objęte przepisami tej ustawy. Natomiast § 10 rozporządzenia wykonawczego Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy ( Dz. U. Nr 62, poz. 729 ) przewiduje formę decyzji administracyjnej do zaliczenia do wysługi lat okresów tam wymienionych. W uchwale 7 sędziów NSA stwierdzono jednak, że § 10 wskazanego rozporządzenia wykroczył poza ramy ustawowego upoważnienia i zamiast określić szczegółowe warunki i tryb postępowania przy zaliczeniu okresów pracy do wysługi lat; organ wydający akt wykonawczy do ustawy o uposażeniu żołnierzy wprowadził ogólną zasadę, że owo zaliczanie będzie odrębną sprawą administracyjną. Mając na uwadze wywody zawarte w powyższej uchwale 7 sędziów NSA oraz analizę przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przyjąć należy, że nie ma podstaw prawnych do wydana decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Sprawa przy tym zgodnie z art. 119 pkt 1 tej ustawy została rozpoznana w trybie uproszczonym Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma ona przymiotu wykonalności.