IV SA/Wr 653/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania wykonywanej przez pracownika pracy do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie zaskarżonej decyzji. Państwowa Inspekcja Pracy Inspektor [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postanowił umorzyć postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. R. z dnia [...] o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Uzasadniając swoją decyzję podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek pracownika J. R., który w dniu [...] wniósł skargę do Państwowej Inspekcji Pracy na pracodawcę, w związku z nieumieszczeniem go w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wnioskodawca jest zatrudniony na stanowisku ślusarz-spawacz na Wydziale Utrzymania Ruchu P-10 (R-10) w Hucie Miedzi "[...]" w G. od dnia 17 czerwca 1985 r. na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie pracownika wykonywana przez niego praca wykonywana jest w warunkach szczególnych i jednocześnie o szczególnym charakterze i mieści się w następujących punktach załączników do ustawy o emeryturach pomostowych: pkt 10 załącznika nr 1 w brzmieniu: "Prace bezpośrednio przy obsłudze agregatów i urządzeń do produkcji metali nieżelaznych", pkt 13 załącznika nr 2 w brzmieniu: "Prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego", pkt 14 załącznika nr 2 w brzmieniu: "Prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego". Organ podał, że zgodnie z definicją pracy o szczególnym charakterze zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, za prace wykonywane w warunkach szczególnych uważane są prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym pracę na dotychczasowym stanowisku. Prace wykonywane w warunkach szczególnych ujęte zostały w załączniku nr 1 do ustawy o emeryturach pomostowych. W ocenie Inspektora Pracy, czynności wykonywane przez wnioskodawcę wykonującego prace ślusarza - spawacza Wydziale Utrzymania Ruchu P-10 nie mieszczą się w zakresie prac wykonywanych w warunkach szczególnych, wymienionych w pkt 10 załącznika Nr 1 do ustawy o emeryturach pomostowych. Inspektor Pracy szczegółowo wymienił na podstawie o instrukcji środowiskowej stanowiska pracy, czynności wykonywane przez ślusarza - spawacza, którym jest skarżący i stwierdził, że nie mogą one być zakwalifikowane jako prace bezpośrednio przy obsłudze agregatów i urządzeń do produkcji metali nieżelaznych, prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, ze skutkiem dla bezpieczeństwa publicznego, prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi, mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnym skutkiem dla bezpieczeństwa publicznego. Stwierdził też, że prace wykonywane przez skarżącego nie mogą być zakwalifikowane do prac wymienionych w pkt 13 i 14 załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Organ przedstawił szczegółowe uzasadnienie na dokonaną ocenę prac, posługując się między innymi pojęciami i rozważaniami zawartymi w poradniku do ustawy o emeryturach pomostowych pt.: "Zasady kwalifikacji prac w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze", (CIOP-BIP we współpracy z MPIPS). Mając powyższe na uwadze uznał, że brak jest podstaw do nakazania pracodawcy wpisania pracownika J. R. wpisania do ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, w związku z czym postanowił umorzyć wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne. Odwołanie od powyższej decyzji z wnioskiem ojej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez nakazanie pracodawcy wpisania do ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze prac przez niego wykonywanych, wniósł J. R. Zakwestionował przyjęcie przez organ interpretacji przepisów zawartej w poradniku. Zarzucił, że przepis może być interpretowany przez tego, który go wydał. Podał też między innymi, że nie godzi się z faktem, że w postępowaniu i sprawdzeniu stanu faktycznego inspektor pracy ograniczył się tylko do interpretacji przepisów, analizy dokumentów, studiów procesu technologicznego, agregatów i urządzeń technologicznych, które mieszczą się, a raczej odpowiadają pojęciu kwalifikacyjnemu zawartemu w cytowanym przez organ poradniku. Nie miał natomiast na uwadze faktycznych warunków wykonywania pracy przez ślusarza – spawacza oraz czynności wykonywanych przez osoby zatrudnione na tym stanowisku w Wydziale Utrzymania Ruchu P-10w Hucie Miedzi [...] w G. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Okręgowy Inspektor Pracy we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji dokonał ustaleń stanu faktycznego odpowiadającego ustaleniom organu I instancji i odniósł się do zarzutów odwołania. W tym między innymi wyjaśnił, że powołanie się na poradnik do ustawy o emeryturach pomostowych miało charakter posiłkowy, co nie oznacza, że treść poradnika stanowi podstawę prawną, na której inspektor pracy wydał decyzję. Decyzja oparta została na przepisach ustawy o emeryturach pomostowych, co wynika z uzasadnienia. Po analizie prac wykonywanych przez odwołującego się, wynikających z instrukcji stanowiskowej, a także art. 3 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych i załącznika Nr 1 i 2 do wymienionej ustawy stwierdził, że załączniki te zawierają zamknięty katalog-wykaz prac wykonywanych w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, a czynności wykonywane przez odwołującego się im nie odpowiadają. Mając powyższe na uwadze, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył J. R., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenia przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych przez uznanie, że wykonywana przez niego praca nie spełnia warunków do zaliczenia jej do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w pkt 10 załącznika Nr 1 i pkt 13 i 14 załącznika Nr 2 do w/w ustawy. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Okręgowemu Inspektorowi Pracy we W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając swoje stanowisko, przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowej Inspekcji Pracy, Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W., Oddział w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem J. R. o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. 2007 r., Nr 89, poz. 589 ze zm.) - zwanej dalej ustawą oraz przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. z 2008, Nr 237 poz. 1656 ze zm.) zwanej dalej ustawą pomostową. Legitymację do rozpoznania wniosku o umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przyznaje organom Państwowej Inspekcji Pracy art. 11a ustawy, który stanowi, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreśleniu go z ewidencji oraz sporządzania korekty dokonanego wpisu do tej ewidencji. Zasady postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Pracy określa art. 12 ustawy, zgodnie z którym: w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Omawiana ustawa w art. 33 ust. 1 pkt 1 stanowi, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a. W dalszej części rozdziału 4 mówiącego o postępowaniu kontrolnym (art. 34 - art. 37) brak jest jakichkolwiek uregulowań dotyczących spraw zleconych do rozpoznania organom Państwowej Inspekcji Pracy art. 11 a ustawy. Również ustawa o emeryturach pomostowych nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących postępowań w sprawach wpisywania do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zatem uznać należy, że do postępowania w omawianych sprawach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowią one w art. 104 k.p.a., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba, że przepisy stanowią inaczej (ust. 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (ust. 2). Orzekające w sprawie organy jako podstawę wydania decyzji wskazały - organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a, a organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a., a sentencja decyzji winna mieć charakter merytoryczny. Postępowanie bowiem w sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 485). Niewątpliwie taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Nie ma bowiem elementu bezprzedmiotowości postępowania rozumianego w sposób przedstawiony wyżej, a wniosek skarżącego należało rozpoznać merytorycznie. W związku z tym organ I instancji naruszył art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast organ II instancji powołany wcześniej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie procesowe - nie rozpoznanie merytorycznie wniosku skarżącego o wpisaniu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1071 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracji, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie sposobu rozpatrzenia sprawy, winny złożony w sprawie wniosek rozpoznać merytorycznie, wydając w tej mierze stosowną decyzję.