IV SA/Wr 658/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na pismo Starosty B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną czynność; II. zasądza od Starosty B. na rzecz skarżącej G. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest pismo Starosty B. z dnia [...], nr [...]. G. K. (dalej: skarżąca) pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej tj. o: - wydanie kserokopii opłat uiszczonych przez firmę [...] S.C. W. i R. G. za wydane zezwolenia (zmiany zezwoleń) w dniu 27 maja 2009 roku na linie regularne R. – B. – R. (I. – B. – I.) oraz S. – B. – S. (W. L. – B. – W. L.); - wydanie kserokopii opłat uiszczonych przez firmę [...] S.C. W. i R. G. za wydanie zezwolenia (zmiany zezwoleń) na linię regularną W. L. – B. – W. L. w dniu 15 lutego 2010 roku; - wydanie kserokopii opłat uiszczonych przez firmę [...] S.C. W. i R. G. za zezwolenie (zmianę zezwolenia) na linię regularną I. – B. – I., wydanego w sierpniu 2010 roku; - wydanie kserokopii decyzji o cofnięciu zezwolenia dla firmy [...] S.C. W. i R. G. na linię regularną W. L. – B. Zaskarżonym pismem Starosta B. poinformował skarżącą, że żądane kserokopie dokumentów nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. skarżąca wezwała organ administracyjny do usunięcia naruszenia prawa. Zarzuciła, iż treść pisma nie wskazuje na przeprowadzenie dokładnej analizy przedmiotu sprawy. Skarżąca podtrzymała żądanie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie S. B., ponownie poinformował skarżącą, iż żądane kserokopie dokumentów nie są objęte dostępem do informacji publicznej. Dotyczą one bowiem spraw indywidualnych rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, których stroną nie była. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności i uchylenie w całości czynności Starosty B. z dnia [...], nr [...]. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - art. 6 w związku z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) polegające na nieuzasadnionej odmowie udostępnienia informacji oraz zajęcie stanowiska, że żądane informacje nie są informacją publiczną; - art. 2 powołanej ustawy poprzez odmówienie prawa do informacji publicznej, i żądania wykazania interesu prawnego; - art. 16 ustawy poprzez rozstrzygnięcie sprawy w formie czynności materialno – technicznej a nie decyzji; - 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie prawa dostępu do informacji publicznej. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez brak wyjaśnienia sprawy przez stronę przeciwną i zaniechanie wykrycia prawdy obiektywnej w postępowaniu, co doprowadziło do nieprawidłowego załatwienia sprawy. Strona przeciwna nie odniosła się do wszystkich faktów i okoliczności o znaczeniu prawnym, nie dokonała ponownej i gruntownej analizy przedmiotu sprawy, pominęła wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. wskazane w decyzji z dnia [...], nr [...]. Skarżąca podniosła, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa oraz narusza jej interes prawny. Organ niesłusznie odmówił udostępnienia informacji, która jest objęta dostępem do informacji publicznej. Podmiot wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie między innymi transportu zbiorowego i dróg publicznych – art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Podniesienie opłat za wydanie zezwoleń na przewóz jak i wydawanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na przewóz należy bez wątpienia do sfery publicznej. Wpływy uzyskane z tychże opłat stanowią odpowiednio dochód Powiatu B. lub budżetu państwa – art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W związku z tym nie ma przeszkód prawnych do ujawnienia przez Starostę żądanych informacji. Ujawnienie tychże informacji w żadne sposób nie narusza prawa do prywatności, ani prawa do ochrony danych osobowych. Skarżąca nadto wskazuje, że zezwolenie na wykonywanie w krajowym transporcie drogowym uregulowanych przewozów osób lub uregulowanych specjalnych przewozów osób wydawane jest w trybie ustawy o transporcie drogowym. Uprawnia ono do wykonywania przewozów na liniach komunikacyjnych miejskich oraz wykonywania regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Na wykonywanie tych przewozów zezwolenie wydaje między innymi Starosta. Na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz egzaminowanie i wydawanie certyfikatu kompetencji zawodowych przedsiębiorca zobowiązany jest uiścić opłatę za wydanie nowego zezwolenia za zmianę posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Zezwolenie może być wydane po uiszczeniu tej opłaty. Wydanie lub zmiana zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym są czynnościami administracyjnymi związanymi z obowiązkami organu samorządu terytorialnego wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli Starosta nie chciał udostępnić informacji to odmowa ich udzielenia winna być dokonana w formie decyzji, a nie w formie czynności materialno-technicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie. Powtórzył, iż żądane kserokopie dokumentów nie stanowią informacji publicznej ponieważ nie są objęte dostępem do informacji publicznej. Kserokopie żądanych przez skarżącą dokumentów dotyczą spraw indywidualnych rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, których stroną nie była. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kwestionuje ona bowiem pismo Starosty B. z dnia [...], nr [...] Pismo stanowi natomiast odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Konkretnie żądania wydania: kserokopii opłat uiszczonych przez firmę [...] S.C. W. i R. G. za wydane zezwolenia (zmiany zezwoleń) – w dniu 27 maja 2009 r. na linie regularne R. – B. – R. (I. – B. – I.) oraz S. – B. – S. (W. L. – B. – W. L.); - w dniu 15 lutego 2010 r. na linię regularną W. L. – B. – W. L.; - w sierpniu 2010 r. na linię regularną I. – B. – I. oraz wydania kserokopii decyzji o cofnięciu zezwolenia dla firmy [...] S.C. W. i R. G. na linię regularną W. L. – B. Nie powinno być wątpliwości co do tego, skoro na rozprawie sądowoadministracyjnej skarżąca dobitnie podkreśliła, iż kwestionuje tą właśnie czynność Starosty B. Powstaje zatem zagadnienie czy pismo to stanowi, czynność materialno – techniczną podlegającą z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa; właściwości sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność tego rodzaju nie została zdefiniowana w przepisach prawa o postępowaniu natomiast w piśmiennictwie rozumie się pod tym pojęciem akty lub czynności które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych (albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.) 3) muszą mieć charakter publicznoprawny 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających w dniu przepisu prawa. Elementy powyższe określone są w literaturze przedmiotu jako Konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." (Przegląd Prawa Publicznego w 11/2010; str. 53). W świetle przedstawionych cech czynności materialno-technicznej można przyjąć, że pismo zaskarżone w powyższej sprawie stanowi czynność objętą właściwością sądu administracyjnego. Należy bowiem dostrzegać, że dotyczy uprawnienia skarżącej do informacji publicznej jeśli tylko informacja o takim charakterze istnieje w określonych zbiorach a także, jeśli adresatem żądania udostępnienia informacji jest podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sądowa kontrola obejmując tego rodzaju czynność winna zatem polegać na skontrolowaniu jej legalności. Kontrola taka koncentrować się więc musi na odniesieniu istoty czynności materialno-technicznej do przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Pismo o jakim wyżej mowa ,,odmawia" skarżącej udzielenia informacji publicznej, nie uzasadnia ono w żadnym stopniu dlaczego zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane przez skarżącą dokumenty nie są informacją publiczną. Sąd dokonując kontroli legalności takiej czynności prawnej pozbawiony zostaje możliwości wypowiedzenia się co do tego czy istotnie informacja w tym przedmiocie nie mieści się w definicji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tak natomiast sporządzone zostało zaskarżone pismo. Nie zawierając wyjaśnienia co to jest informacja publiczna a co nią nie jest, uniemożliwia sądową jej kontrolę. Nie przesądzając co jest informacją publiczną należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaznaczając przy tym, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przywołane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują na to, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są nadmiernie precyzyjne, należy przy ich wykładni kierować się przepisem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym – w szczególności – prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzono lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem publicznym. Informacja publiczna dotyczy co do zasady - sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do władzy publicznej (jej organów) oraz innych podmiotów wykazujących zadania publiczne, związane z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także, te które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od wymienionych wyżej organów i podmiotów (wyrok WSA w Warszawie w dniu dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08). A jeśli dana informacja jest informacją publiczną to nie zawsze będzie ona mogła być udostępniona. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy stawowi bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...) chyba że osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie rozstrzygając kwestii charakteru informacji zawartej w zaskarżonym piśmie należy przyjąć, iż w sytuacji kiedy podmiot zobowiązany nie uzasadnił dlaczego informacja o jaką zwróciła się skarżąca nie stanowi informacji publicznej naruszył tym samym przepis art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. W dniu tego względu zaskarżona czynność podlegała uchyleniu na podstawie art. 150 p.p.s.a. W toku dalszego postępowania podmiot ten zobowiązany będzie zatem do ponownego załatwienia wniosku skarżącej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać można iż załatwiając wniosek tego rodzaju podmiot ten – w sytuacji kiedy żądana informacja stanowi informację publiczną, a nie ma przeszkód prawnych do jej udostępnienia, udostępnia ją, względnie decyzją administracyjną odmawia jej udostępnienia bądź też stosownym pismem informuje, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną ale wówczas swoje stanowisko w tej mierze szczegółowo uzasadniać. Należy mieć na względzie, zgodnie z przepisami ustawy przypadki odmowy udzielenia informacji (art. 16 ustawy). Tymczasem w niniejszej sprawie brak informacji jaka miałaby być udzielona, cechy informacji publicznej podmiot zobowiązany niezasadnie wiąże z indywidualnym charakterem sprawy, co nie mieści się w żadnym przypadku w jakim dopuścić należy odmowę udostępnienia informacji publicznej.