IV SA/Wr 66/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 2 grudnia 2022 r. nr SKO/RŚ-423/516/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Rudna z dnia 19 października 2022 r. nr SR 453.dw.1.1.54.2022. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy Rudna z dnia 19 października 2022 r. odmawiające S. K. przyznania dodatku węglowego. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 18 sierpnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznania dodatku węglowego, w którym wskazał, że głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa jest piecokuchnia. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wniosek strony rozpoznał odmownie. W uzasadnieniu wskazał na zapis art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U z 2022 r., poz. 1967 ze zm., dalej ustawa o dodatku węglowym) wymagającej zgłoszenia do centralnej ewidencji emisyjności budynków (dalej: CEEB) źródła ogrzewania zasilanego paliwem stałym do dnia 11 sierpnia 2022 r. Jak wynikało z zapisów w CEEB skarżący zgłosił jako źródło ciepła kocioł, a stosowanym paliwem było drewno kawałkowe. Dopiero w deklaracji aktualizacyjnej z dnia 22 sierpnia 2022 r. zgłoszono piecokuchnię opalaną węglem. Zgłoszenie to zostało dokonane po dniu 11 sierpnia 2022 r., co wyklucza przyznanie świadczenia. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji. Powołując tożsame regulacje prawne organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dodatku węglowym główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego wskazane we wniosku o wypłatę dodatku węglowego winno być wpisane lub zgłoszone do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r., zaś po tej dacie wyłącznie gdy zostało zgłoszone po raz pierwszy w terminie 14 dni od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła ciepła lub źródła spalania. Jak wynika z akt sprawy w deklaracji z dnia 13 lipca 2022 r. jako rodzaj paliwa skarżący wpisał drewno kawałkowe, a zatem nie jest to paliwo stałe wskazane w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym uprawniające do przyznania świadczenia. Organ zaznaczał, że druk deklaracji jest sformalizowany i wymaga precyzyjnego wskazania jednego z podanych paliw zasilających urządzenie. W skardze strona zarzucała, że decyzja jest niezrozumiała, w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym wskazano, że źródłem ogrzewania może być piecokuchnia zatem skarżący nie rozumie dlaczego odmówiono mu prawa do dodatku węglowego. Podkreślał, że z tego źródła ogrzewania korzysta większość mieszkańców gminy, zaś wg zaleceń producenta urządzenie to winno być opalane węglem pierwszego gatunku asortyment KD II. Stronie znane są przypadki, że właściciele tych urządzeń otrzymali dodatki węglowe. Skarżący zarzucał, że błąd w oznaczeniu urządzenia w CEEB dotyczył niewłaściwego wpisania przez urzędniczkę, która nie słuchała jakie źródło ogrzewania posiada strona ale "wpisała je po swojemu". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż opisane w jej zarzutach. Spór między stronami dotyczy zasadności przyznania skarżącemu dodatku węglowego w sytuacji zgłoszenia, po dniu 11 sierpnia 2022 r. faktu korzystania ze źródła ciepła zasilanego węglem (piecokuchni). W opinii skarżącego jest on uprawniony do otrzymania ww. dodatku, gdyż urządzenie zasilane jest węglem, fakt jego zgłoszenia po dniu 11 sierpnia 2022 r. do CEEB w drodze korekty pierwotnie złożonej deklaracji wynika z błędu urzędnika wprowadzającego deklarację, który nie słuchał wyjaśnień strony. W opinii organu przepisy ustawy o dodatku węglowym wymagają aby główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego zostało zgłoszone do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r. W tej dacie we wskazanej ewidencji widniało urządzenie – kocioł na paliwo stałe, ze wskazaniem paliwa w postaci drewna kawałkowego. Rozstrzygając tak nakreślony spór należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) dodatek ten przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z ust. 3 ww. ustawy przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ustawa nie definiuje pojęcia "źródło ogrzewania", także w innych aktach prawnych brak definicji normatywnej tego pojęcia. Jednocześnie ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., 438 ze zm., dalej ustawa o wspieraniu termomodernizacji) nakładająca obowiązek złożenia deklaracji do CEEB nie posługuje się ww. sformułowaniem. Posługuje się natomiast pojęciami "źródeł ciepła" i "źródeł spalania paliw" nakazując wskazanie w deklaracji danych o ich liczbie i rodzaju (art. 27g ust. 3 pkt 5). W art. 2 pkt 7 ww. ustawy wskazano natomiast, że użyte w ustawie określenia oznaczają lokalne źródło ciepła: a) kotłownię lub węzeł cieplny, z których nośnik ciepła jest dostarczany bezpośrednio do instalacji ogrzewania i ciepłej wody w budynku, b) ciepłownię osiedlową lub grupowy wymiennik ciepła wraz z siecią ciepłowniczą o mocy nominalnej do 11,6 MW, dostarczającą ciepło do budynków. Natomiast w art. 27a ust. 1 pkt d ustawy o wspieraniu termomodernizacji wskazano, że w ewidencji gromadzi się dane o budynkach i lokalach w zakresie źródła spalania paliw w rozumieniu art. 157a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, niewymagającego pozwolenia, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 152 ust. 1 tej ustawy. Ta zaś norma wskazuje, że przez źródło spalania paliw - rozumie się część instalacji spalania paliw będącą stacjonarnym urządzeniem technicznym, w którym następuje utlenianie paliw w celu wytworzenia energii. Jednocześnie w ww. deklaracji, stosownie do powołanego już zapisu art. 27g ust. 3 pkt 5 ustawy o wspieraniu termomodernizacji poza informacją o liczbie i rodzaju eksploatowanych w obrębie nieruchomości źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw, o których mowa odpowiednio w art. 27a ust. 2 pkt 1 lit. a i c, należy zamieścić dane o ich przeznaczeniu i wykorzystywanych w nich paliwach. Istotne jest także, że na gruncie ustawy o dodatku węglowym ustawodawca posługuje się zarówno pojęciem "źródła ogrzewania" jak i pojęciem "źródła ciepła". W art. 2 ust. 3d u.d.w. wskazuje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Podobnie w art. 2 ust. 3c i 15f u.d.w. Powyższe oznacza, że pojęcie "źródło ciepła" nie jest tożsame z pojęciem "źródła ogrzewania". Ustawodawca na gruncie jednej ustawy nie może używać różnych określeń dla tego samego pojęcia. Powyższe wynika z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej). Stosownie do jego brzmienia do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. W świetle poglądów piśmiennictwa jeżeli chodzi o zakres stosowania reguł konsekwencji terminologicznej i pojęciowej, to trzeba przyjąć, że dotyczy on co najmniej poszczególnych aktów (jako, że doktrynie stanowią one zamknięte całości), ale – zwłaszcza w świetle postanowień § 9 rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej odnosi się on również do całej określonej dziedziny spraw (choć w tym względzie doktryna nie wykształciła jeszcze ścisłych reguł interpretacyjnych). Te uwagi prowadzą do wniosku, że użyte przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 stwierdzenie "źródło ogrzewania" odnosi się do źródła ciepła i zasilających go paliw. A to z kolei oznacza, że do CEEB w dacie wskazanej w tym przepisie, tj. do dnia 11 sierpnia 2022 r. winny być zgłoszone zarówno źródła ciepła jak i paliwa stałe, którymi są zasilane. Dla potrzeb wypłaty dodatku węglowego muszą być to paliwa wskazane w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym. Taki wniosek wynika z przeprowadzonej wykładni językowej i systemowej. Jej wynik wspiera również wykładnia celowościowa ustawy. Dodatek ma być przyznany tym gospodarstwom domowym, które na potrzeby ogrzewania korzystają z paliw wskazanych w art. 2 ust. 3 u.d.w. Na mocy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022r., poz. 1967 r., dalej ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła), która weszła w życie z dniem 20 września 2022 r. wprowadzono m.in. dodatki dla gospodarstw domowych w postaci wypłaty świadczeń pieniężnych, w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie na mocy wskazanej ustawy zmianie uległy zapisy ustawy o dodatku węglowym. W stosunku do pierwotnego jej brzmienia, obowiązującego od dnia 12 sierpnia 2022 r. zmieniono w art. 2 ust. 1 poprzez dodanie zapisu "do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.". Ustawodawca wprowadził zatem datę graniczną w celu ustalenia co jest głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego. Na mocy przepisów przejściowych (art. 52 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła) do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 50 stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zatem, w świetle ww. reguł jedynie w odniesieniu do postępowań już zakończonych przed wejściem w życie zamian do ustawy o dodatku węglowym, tj. do 20 września 2022 r., data 11 sierpnia 2022 r. nie będzie miała znaczenia, sprawy w toku winny być poddane ocenie wg nowych przepisów. Okoliczność ta ma ważące znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdyż wskazana nowelizacja obowiązująca, jak podano od dnia 20 września 2022 r. dokonała zmiany także w zakresie zapisu art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym, wydłużając termin na rozpoznania wniosku o dodatek węglowy. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym dodatek węglowy wypłaca się w terminie do miesiąca od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę. Zatem najpóźniej w terminie miesiąca do dnia złożenia wniosku o wypłatę, przy spełnieniu przesłanek ustawowych dodatek pewien zostać wypłacony. Powoływana nowelizacja ustawy o dodatku węglowym dokonana na podstawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła wprowadziła zmienne art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym, poprzez wskazanie, że "Ddodatek węglowy wypłaca się w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę, przy czym wnioski złożone po dniu 30 października 2022 r. wypłaca się do dnia 30 grudnia 2022 r.". W rozważanej sprawie, wniosek strony o wypłatę dodatku węglowego został został złożony w dniu 18 sierpnia 2022 r. z zatem organ, w świetle przepisów obowiązujących w dacie zgłoszenia żądania (art. 2 ust. 11 u.d.w.) był obowiązany wypłacić dodatek w dniu 19 września 2022 r. (poniedziałek), co istotne data ta (wypłaty dodatku) także wypadała przed wejściem w życie przepisów nowelizacyjnych. Zmiana omawianych regulacji nastąpiła już po upływie terminu do wypłaty dodatku na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku. W opinii Sądu naruszenie obowiązku wypłaty dodatku węglowego we wskazanym w ustawie terminie nie może skutkować negatywnie dla strony, która przed dniem wejścia w życie zmiany nowelizującej, złożyła wniosek, korektę deklaracji, do czego była uprawniona na mocy art. 27g ust. 4 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i mogła oczekiwać wypłaty dodatku we wskazanym przez prawo terminie. W opinii Sądu działania organu naruszające wskazany w sprawie termin rozpoznania sprawy w sposób istotny wpływają na sytuację prawną skarżącego. W rezultacie na skutek opieszałego działania organów administracji, uchybiającego terminowi na wypłatę dodatku węglowego, do sprawy skarżącego organ zastosował nowe przepisy wyznaczające odmienne zasady (mniej korzystne dla strony) przyznawania dodatku węglowego. Takie postępowanie, nie dość, że godzi w art. 2 ust. 11 ww. ustawy w dacie złożenia wniosku i zgodnej z tym zapisem daty jego realizacji, narusza także zasadę zaufania obywatela do organów państwa, wyrażaną nie tylko w art. 8 w zw. Z art. 7 i art. 6 ustawiy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) ale przede wszystkim zapisaną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego - który adresowany jest nie tylko do organów legislatywy, ale także egzekutywy i judykatywy. Od początku obowiązywania w polskim porządku prawnym zasada ta była traktowana jako źródło kolejnych reguł o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Opiera się na ona założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (TK – K 27/00) – por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2. Skoro w tej sprawie, zgodnie z regulacją obowiązującą w dacie złożenia wniosku organ miał miesiąc na wypłatę dodatku węglowego i w dacie upływu tego terminu nowe przepisy, wydłużające termin na rozpoznanie wniosku, nie weszły jeszcze w życie, sprzeczna z powołaną na wstępie zasadą państwa prawnego jest odmowa wypłaty dodatku węglowego z powołaniem się na przepisy, które weszły w życie już po terminie zastrzeżonym na realizację wniosku skarżącego. Istotne jest również to, że dacie zastrzeżonej na realizację wniosku skarżący zgłosił do CEEB źródło ogrzewania wskazując, że źródło ciepła zasilane jest węglem. Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił orzeczenia organów obu instancji.