IV SA/Wr 664/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA -Tadeusz Kuczyński, Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Uzasadnienie: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 38 ust 1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej( Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w wyniku rozpatrzenia odwołania A. J. utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzję Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]) przyznającą Skarżącemu A. J. świadczenie w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł na okres od [...] do [...]. W sprawie ustalono, że wnioskiem z dnia [...] r skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie zasiłku okresowego, na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych tj. środków na żywność, odzież, środki higieniczne oraz leki. W uzasadnieniu swojego wniosku powołał się na brak środków do życia, zły stan zdrowia oraz bezdomność. Przeprowadzony wywiad środowiskowy, potwierdził trudną sytuację skarżącego A. J., który nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, w konsekwencji nie uzyskuje żadnego dochodu. Wnioskodawca nie posiada również majątku, stałego miejsca zamieszkania a okresowo przebywa w noclegowni przy ul. S. M.. Decyzją z dnia [...] Organ I instancji przyznał mu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł na okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że faktyczny dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł nie przekracza zatem określonego w ustawie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) nadto skarżący spełnia pozostałe kryteria określone w art. 38 ust1 pkt 1 . Kwotę przyznanego świadczenia ustalono biorąc pod uwagę wszystkie potrzeby zgłoszone przez A. J.w oparciu regulację zawartą w art. 147 ust 2 pkt 1. Na mocy tego przepisu minimalna wysokość zasiłku okresowego w roku 2005 wynosiła w przypadku osoby samotnie gospodarującej 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Ponadto organ pomocy społecznej zobowiązał skarżącego do niezwłocznego podjęcia działań mających na celu uzyskanie ostatniego świadectwa pracy oraz zarejestrowanie w Urzędzie Pracy. A. J. został zobowiązany również do przedłożenia imiennych rachunków na zakupione leki oraz do bezzwłocznego informowania pracownika socjalnego o ewentualnej zmianie miejsca zamieszkania. Uzasadnienie zawierało również informację o możliwości skorzystania z pomocy w formie rzeczowej poprzez uzyskanie skierowania do PCK lub PKPS. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 38 ust.3 ustawy pomocy społecznej poprzez błędne zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 147 ust 2 pkt1 tej samej ustawy z pominięciem ust.5 tego przepisu. Bowiem odwołujący się występował w sprawie zasiłku okresowego do Gminy, a nie skarbu Państwa i to na okres do czasu pozyskania reny lub emerytury, gdyż według opinii lekarza pierwszego kontaktu jest on niezdolny do pracy. Natomiast świadczenie, które zostało przyznane decyzją organu I instancji wystarcza właściwie tylko na zakup niezbędnych lekarstw w kwocie [...] zł. Pozostała kwota- [...] zł nie zabezpiecza podstawowych potrzeb egzystencjonalnych, a decyzja wydana w takim kształcie prowadzi zdaniem A. J. wprost do utraty resztek jego wątłego zdrowia i nosi znamiona eutanazji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu tej decyzji, podkreślając przy tym , iż przy ocenie rozmiaru udzielanej pomocy należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma jedynie wspomagać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych( art. 2 ust.1 w związku z art. 3 ust 1 ustawy o pomocy społecznej). Ustawodawca określił minimalną ( art. 147 ust.2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej- dla roku 2005 nie mniej niż 30% rożnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby) i maksymalną (art. 38 ust.2 pkt 1 nie więcej niż 418 zł) wysokość zasiłku okresowego. To w jakiej kwocie zostanie przyznany zasiłek w konkretnej sprawie pozostawiono uznaniu organu pomocy społecznej. O rozmiarach pomocy społecznej decydują przy tym nie tylko potrzeby konkretnej osoby, ale także cele i możliwości finansowe organów pomocy społecznej ( art. 3 ust 4 tej ustawy), które jak podkreśliło Kolegium są obecnie ograniczone z powodu znacznej liczby osób wymagających wsparcia. Zasiłku udzielono na jeden miesiąc zobowiązując A. J. do podjęcia działań określonych w uzasadnieniu decyzji, co nie wyklucza udzielenia tego świadczenia na dalszy okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. J. zakwestionował wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżący ponownie podkreślił, iż powołany przez organy art. 147 ust 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej określa jedynie wysokość dotacji celowej z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe we wskazanej w tym przepisie kwocie, natomiast gmina ma obowiązek wyrównać to świadczenie do kwoty wskazanej w art. 38 ust 3 pkt1. W jego opinii minimalną kwotę zasiłku okresowego określa tylko ten przepis art. 38 . Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż rozumowanie skarżącego w zakresie wymiaru minimalnej kwoty zasiłku jest błędne. Przepis art. 147 ust 2 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem szczegółowym w odniesieniu do art. 38 ust 3 i wyłącza jego zastosowanie we wskazanym w tym przepisie okresie lata 2004-2007. Jak podnosi dalej organ II instancji takie uregulowanie przyjęte przez ustawodawcę wynika z faktu że od dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej -1 maja 2004r przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych stało się zadaniem własnym gmin o charakterze obowiązkowym, podczas gdy dotychczas świadczenie to finansowane było w całości z budżetu państwa. Zatem we wskazanych w przepisie latach, gminy będą otrzymywać dotacje, a przyznawanie tego świadczenia w kwotach wyższych uzależnione będzie od kondycji finansowej poszczególnych ośrodków pomocy społecznej. Z tych względów kwota [...] zł przyznana A. J. mieści się w wyznaczonych przez ustawodawcę granicach i jest wyższa od określonej w przepisach minimalnej wysokości zasiłku okresowego. Mieści się w wyznaczonych przez ustawodawcę granicach oraz spełnia rolę przewidzianą dla niej w obowiązujących przepisach, bowiem stanowi wsparcie w pokonywaniu problemów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 §1 w związku z art. 3 §2 pkt1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), Kryterium legalności przewidziane w art. 1 §2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art145§ 1 pkt 1 lit.a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit.b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy(lit.c). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz w poprzedzająca ją decyzja organu I instancji przyznająca skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie wyższej niż określona w przepisach prawa tj [...] zł na okres od [...] r. do [...] r. nie naruszyła wskazanych wyżej przepisów. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 594ze zm).Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie nie przekraczającej kryterium dochodowego (art. 8 ust1) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2- 15 tej samej ustawy takich jak bezdomność , bezrobocie, długotrwała choroba, lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna może mieć m. in. stosownie do przepisu art. 38 powołanej ustawy formę specjalnego zasiłku okresowego. W myśl tego przepisu zasiłek okresowy przysługuje osobom, które spełniają kryterium dochodowe określone w przepisach , przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wskazanych a w szczególności, bezrobocia, niepełnosprawności czy też nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Muszą więc wystąpić łącznie dwie przesłanki aby wystąpiło prawo do ubiegania się o świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż skarżący jest osobą bezrobotną, bezdomną i chorą , nie osiągająca żadnego dochodu. Fakt ten, ustalony w toku prawidłowo przeprowadzonego w tym zakresie postępowania, z zachowaniem obowiązujących zasad kodeksu postępowania administracyjnego pozwolił zaliczyć skarżącego do kręgu osób objętych zakresem uprawnienia do ubiegania się o zasiłek okresowy. Należy stwierdzić, że organy administracji w tym zakresie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy prawa nie przekraczając granic uznania administracyjnego czego konsekwencją było przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego. Wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku ustalono z uwzględnieniem obowiązującego w dacie orzekania przepisu art. 147 ust2 pkt1 powoływanej ustawy. Regulacja ta, jak słusznie zauważa organ II instancji jest przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 38 ust 3 określającego minimalną kwotę zasiłku okresowego na poziomie 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej dochodem. Przepis przejściowy art. 147 ust 2 pkt 1 jako lex specialis ma pierwszeństwo przed wskazanym art. 38 ust 3.Nadto nieuprawniony jest pogląd skarżącego, że wspomniany przepis przejściowy określa tylko kwoty dotacji celowych udzielanych jednostkom pomocy społecznej na przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych w poszczególnych latach od momentu wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej. Z treści wskazanych przepisów nie da się również w żaden sposób wywieść podnoszonego przez skarżącego obowiązku gminy ustalenia rozpatrywanego świadczenia w jego dolnej granicy (50%) wyznaczonej dyspozycją przepisu art. 38. W zakresie zarzutu niezaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych skarżącego poprzez ustalenie zasiłku w kwocie [...] zł Sąd zauważa, iż problemem tym zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 roku – SK I5/01 (OTK 2001/8/252) przy okazji rozważania zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że te przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniająca pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy..." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych ( Piotr Wieczorek: komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 roku, Warszawa 2000, s. 91)." (...) "Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jedynym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźniej, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający..." Pomoc społeczna ma wprawdzie prowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej (art. 1 ust1 ustawy o pomocy społecznej) i zaspokajać niezbędne potrzeby (art. 2 ust 1 tej samej ustawy) ale co jest niezwykle istotne potrzeby osób korzystających z tej pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej(art. 2 ust4). (Wyrok NSA z 8 pażdziernk 2004 , Sygn. akt OSK 449/04, Legalis).W tym przypadku potrzeby skarżącego odpowiadają celom, lecz nie odpowiadają możliwościom pomocy społecznej ze względu na jej ograniczone środki finansowe i liczbę osób potrzebujących pomocy. Reasumując stwierdzić należy, że uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. art. S.A./Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Mając powyższe na uwadze stwierdzić można, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę ich wydania. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlega oddaleniu.