IV SA/Wr 665/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadectwa służby postanawia: odrzucić skargę. A. D. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję administracyjną, którą w jego rozumieniu jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...] - Świadectwo Służby, dotyczące ustania stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako przepisy wprowadzające KAS lub w skrócie u.p.w.K.A.S.). Skarżący uzasadniając swoje stanowisko, iż niezłożenie mu propozycji określającej nowe warunki pracy jest decyzją administracyjną, zaś zaskarżone pismo z dnia 31 sierpnia 2017 r.- Świadectwo Służby to decyzja podtrzymująca w mocy tę decyzję, wskazywał że w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. Strona przywołała w tym kontekście opinię Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą funkcjonariuszy Służby Celnej, którym do dnia 31 maja 2017 r. nie zaproponowano nowych warunków służby lub zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, mówiącą o tym, że skoro art. 170 ust. 3 u.p.w.K.A.S. uznaje wygaśnięcie stosunku służbowego za równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, to należy przyjąć, że okoliczność ta powinna zostać potwierdzona decyzją administracyjną, mającą w tym zakresie charakter deklaratoryjny, co z kolei otwiera możliwość kontroli tego typu decyzji przez sądy administracyjne, nie tylko z punktu widzenia zgodności z przepisami wprowadzającymi KAS, lecz także z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W skardze strona zarzuciła, iż zaskarżona przez nią decyzja została wydana na podstawie przepisów wprowadzających KAS oraz przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej w skrócie u.K.A.S.), które są niezgodne z Konstytucją RP, a także z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., w tym w szczególności z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. jako niezgodnym z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, oraz z art. 144 u.K.A.S. jako sprzecznym z art. 32 i art. 60 Konstytucji RP. Ponadto zarzucono naruszenie art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. poprzez brak należytego i dokładnego rozważenia przesłanek ustawowych, opisanych w tym przepisie, tj. nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek dotyczących w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. W odpowiedzi na powyższą skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o oddalenie, podnosząc, że otrzymane przez stronę skarżącą świadectwo służby nie może być uznane za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby. W ocenie organu, zarówno sam fakt przedłożenia stronie skarżącej propozycji pracy lub służby bądź też wydanie jej świadectwa pracy nie może być uznane za decyzję administracyjną. Świadectwo służby nie podlega również dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej jako u.p.p.s.a.), gdyż nie może być uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Zdaniem organu z analizy przepisów wprowadzających KAS wynika, że drogę postepowania administracyjnego (w tym zwłaszcza możliwość rozstrzygnięcia w sposób władczy o prawach i obowiązkach funkcjonariusza w formie decyzji administracyjnej), a także możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego zastrzeżono wyłącznie w stosunku do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej, a nie do pozostałych przypadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 2 u.p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, przy czym granice kognicji rzeczowej sądu administracyjnego doprecyzowane zostały w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz w art. 4 u.p.p.s.a. (enumeracja pozytywna), a także w art. 5 u.p.p.s.a. (enumeracja negatywna). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że badanie merytorycznej zasadności skargi, wniesionej do sądu administracyjnego poprzedzone jest sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 u.p.p.s.a. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest pismo Naczelnika Wydziału Izby Administracji Skarbowej we W., działającego z upoważnienia Dyrektora tejże Izby, z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...] – Świadectwo Służby. Rozważania prawne rozpocząć należy od przybliżenia charakteru świadectwa służby, które nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c., lecz dokumentem prywatnym potwierdzającym przebieg służby funkcjonariusza w danej formacji (podobnie zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008r., sygn. akt I OSK 889/07). O tym jakie fakty podlegają ujawnieniu w tym dokumencie decyduje ustawodawca określając zakres danych, które powinny być w nim zamieszczone. W przypadku funkcjonariusza Służby Celno- Skarbowej materię tą określają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 października 2009 r. w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 182, poz. 1420) w brzmieniu znowelizowanym rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 kwietnia 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy celnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 771), które weszło w życie z dniem 13 kwietnia 2017 r. W § 2 tego rozporządzenia do danych niezbędnych do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego funkcjonariusza zaliczono m.in. podstawę prawną zwolnienia ze służby, wydalenia ze służby albo wygaśnięcia stosunku służbowego (pkt 4). W rozporządzeniu tym uregulowano także, iż świadectwo służby wydaje kierownik jednostki organizacyjnej, w rozumieniu art. 145 u.K.A.S., w której funkcjonariusz pełnił służbę (§ 4 ust. 1), oraz to, że funkcjonariusz może w terminie 7 dni od dnia otrzymania świadectwa służby wystąpić na piśmie do kierownika jednostki organizacyjnej z żądaniem jego sprostowania (§ 6 ust. 1), przy czym w przypadku uwzględnienia żądania sprostowania świadectwa służby, kierownik jednostki organizacyjnej wydaje zwolnionemu funkcjonariuszowi nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku (§ 6 ust. 2), zaś w przypadku nieuwzględnienia żądania sprostowania świadectwa służby, udziela się w terminie, o którym mowa w ust. 2, pisemnej informacji z podaniem przyczyn jego odmowy (§ 6 ust. 3). Z przytoczonych powyżej regulacji rozporządzenia wynika, że odmowa sprostowania świadectwa służby nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż mowa jest w nim tylko o tym, że taka odmowa wymaga pisemnego uzasadnienia. Oceniając zatem charakter prawny odmowy sprostowania świadectwa służby zgodzić się należy z tezą wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 341/14, iż jest to czynność materialno-techniczna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., ponieważ świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż w myśl art. 52 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie natomiast do przepisu art. 52 § 3 u.p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu- w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności- do usunięcia naruszenia prawa. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby skarżący złożył żądanie sprostowania otrzymanego w dniu 7 września 2017 r. świadectwa służby, przez co oczywistym jest, iż kierownik jednostki organizacyjnej nie mógł ani to uwzględnić takiego żądania sprostowania świadectwa służby, ani też nie uwzględnić takiego żądania, przez co w ogóle nie można mówić w niniejszej sprawie o wyczerpaniu środków zaskarżenia czy też wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Same zaś świadectwo służby nie podlega dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wydane skarżącemu świadectwo służby nie może zostać uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, iż skarga na wydane skarżącemu świadectwo służby, bez uprzedniego żądania jego sprostowania, a następnie w przypadku nieuwzględnienia tego żądania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 u.p.p.s.a. Jednocześnie na zakończenie celowym jest odniesienie się do argumentacji skarżącego sprowadzającej się to twierdzenia, iż omawiane powyżej świadectwo służby należałoby w stanie faktyczno-prawnym analizowanej sprawy traktować jako decyzję administracyjną, i to decyzję wydaną w trybie odwoławczym od zaniechania złożenia stronie propozycji określającej nowe warunki pracy. Z przepisów wprowadzających KAS wynika, że Izba Skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej (art. 160 ust. 2). Wstępuje ona we wszelkie prawa i obowiązki urzędów celnych, mających siedzibę w tym samym województwie, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa wynikają (art. 160 ust. 9). Stosownie zaś do art. 165 ust. 3 u.p.w.K.A.S., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S., stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast w myśl ust. 3 tegoż przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Uznając za słuszne stanowisko organu, stwierdzić należy, że żadna regulacja prawa, zawarta w przepisach wprowadzających KAS nie wskazuje jakoby okoliczność nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak również samo świadectwo służby, było decyzją administracyjną. Dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., koniecznym jest bowiem spełnienie następujących warunków: - po pierwsze, nie może być ona decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a.; - po drugie, musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; - po trzecie, musi zostać skierowane do konkretnego, indywidualnie określonego adresata; - po czwarte, musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, o których treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; - po piąte, musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że będące przedmiotem sporu świadectwo służby jest jedynie pisemnym potwierdzeniem przebieg służby skarżącego w administracji celno-skarbowej, dlatego nie można uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym również w tym aspekcie analizowanej sprawy wniesienie skargi do tut. Sądu na pismo z dnia 31 sierpnia 2017 r. dotyczące świadectwa służby należałoby uznać za niedopuszczalne, co również obligowałoby Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 u.p.p.s.a.