IV SA/Wr 666/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska - Ilków Sędzia WSA - Marcin Miemiec (spraw.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania L. F .od decyzji z dnia [...]r., Nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., odmawiającej przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego do A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przedstawił przebieg postępowania, wszczętego na wniosek o przyznanie zasiłku celowego złożony przez L. F. dnia [...] r. do organu I instancji. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia w żądanej formie, uzasadniając to brakiem stosownej umowy. Organ wyjaśnił, że jedyną formą pomocy w tej sprawie mogłaby być pomoc finansowa. Warunkiem jej udzielenia jest wszakże przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ stwierdził jednak, że L. F. nie wskazał swego miejsca pobytu, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu oraz ustalenie sytuacji materialno - bytowej wnioskodawcy. Takie zachowanie L. F. organ zakwalifikował jako uchylanie się od udziału w postępowaniu. Następstwem tego było wydanie decyzji odmownej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że finansowanie tak kosztownego przedsięwzięcia nie mieści się zakresie możliwości finansowych organu oraz nie stanowi niezbędnej potrzeby skarżącego – w rozumieniu art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji zadeklarował jednak udzielenie L. F. pomocy rzeczowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że świadczeń pomocy społecznej, zgodnie z art. 7 pkt 2 – 15 ustawy o pomocy społecznej, udziela się osobom i rodzinom z powodów wymienionych w tym przepisie, takich np. jak sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 36 ust. 2 lit. b) ustawy, pomoc społeczna może być udzielona także w formie niepieniężnej, jako bilet kredytowany. Według art. 39 ust. 1 i 4 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowego. Organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji co do tego, że wyjazd do A. nie stanowi niezbędnej potrzeby odwołującego się. Organ stwierdził ponadto, że bezzasadne są zarzuty L. F. przedstawione w odwołaniu, dotyczące nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o odmowie przyznania świadczenia w formie biletu kredytowanego można także wydać bez przeprowadzenia takiego wywiadu. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia powołanego art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, to treść tych przepisów stanowi zasadną podstawę odmówienia żądaniu odwołującego się. Nie można więc zarzucać naruszenia prawa. Rodzaj świadczenia, o jakie ubiegał się L. F., był bowiem nieodpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzucił też niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji z uzasadnieniem decyzji tego organu z dnia [...] r. W zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził mianowicie, że w świetle art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o odmowie przyznania biletu kredytowanego można wydać bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Stąd, według organu, zarzut nieprzeprowadzenia wywiadu jest bezzasadny. W drugiej z decyzji organ ten stwierdził z kolei, że jeśli idzie o bilety kredytowane, Gmina W. nie ma umowy z PKP. Jest jednak możliwość udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na zasadach ogólnych, która uzależniona jest od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego zamieszkania. Organ rozważał zatem udzielenie pomocy finansowej na zasadach ogólnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, że skarżący koncentruje się głównie na kwestii wywiadu środowiskowego, którego nie przeprowadza się w sprawie przyznania biletu kredytowanego. Kolegium stwierdziło jednak, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oceniało sposób rozpatrzenia wniosku skarżącego, mając na uwadze cele i możliwości pomocy społecznej – z punktu widzenia art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na to, że podstawy prawne i motywy rozstrzygnięcia sprawy, wskazane w uzasadnieniach decyzji I i II instancji, nie są spójne, należy na wstępie wyjaśnić wiążące się z tym wątpliwości. Zgodnie z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (ust. 1); a decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (ust. 4). Zgodnie z art. 39, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1), który może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4); zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że Gmina W.nie ma podpisanej umowy w sprawie biletów kredytowanych. Stąd w niniejszej sprawie wnioskowana pomoc mogła być udzielona jedynie w formie zasiłku celowego na podstawie cytowanego art. 39 ust. 2, którego dyspozycja ma charakter otwarty, na pokrycie kosztów podróży na trasie W. – P. w A. – W.. Jak wynika z zacytowanego przepisu art. 106 ust. 4 ustawy, wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Celem tej regulacji prawnej jest zapewnienie, aby organ pomocy społecznej mógł ocenić, czy osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej spełnia kryteria wymienione w art. 39 ustawy. Poza jednym wyjątkiem, dotyczącym przyznania biletu kredytowanego, wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym elementem postępowania w sprawie przyznania świadczenia pomocy społecznej. Należy wszakże podkreślić, że obligatoryjność ta nie ma charakteru bezwzględnego. Postępowania administracyjne w sprawie z zakresu pomocy społecznej może być mianowicie także zakończone bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego decyzją negatywną w sytuacji braku współdziałania, polegającego na tym, że osoba lub rodzina ubiegająca się o świadczenie pomocy społecznej uniemożliwia przeprowadzenia takiego wywiadu. Gdyby bowiem przyjąć bezwarunkową obligatoryjność rodzinnego wywiadu środowiskowego, wówczas w przypadku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie można byłoby zakończyć merytorycznie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji ma jednak zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Według tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Z akt sprawy wynika, że nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącym. We wniosku z dnia [...] r. o udzielenie zasiłku skarżący podał bowiem jako swój "oficjalny" adres ul. P. [...] we W., czyli Dworzec Główny PKP, peron [...]. Także we wcześniej złożonym oświadczeniu z dnia [...] r. skarżący stwierdził, że przebywa gościnnie w mieszkaniu znajomej, która aktualnie przebywa w W. B., a jego oficjalnym adresem uznanym przez Urząd Miejski W. są [...] m² peronu [...] na Dworcu Głównym we W., za które płaci czynsz (odszkodowanie) w wysokości [...] zł miesięcznie. Miejscem do przeprowadzenia wywiadu są właśnie owe [...] m² peronu [...]. Przebywając tam skarżący odpoczywa bądź spożywa posiłki. Sąd podkreśla, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej wywiad środowiskowy jest bardzo istotny. Jest to bowiem sposób zbierania informacji, prawnie doniosła rozmowa ze starającym się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jego rodziną). Jest to swoisty tryb postępowania dowodowego. Kwestionariusz tego wywiadu, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. (Dz.U. Nr 77, poz. 672) w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, jest szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kpa, mającego na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W § 1 pkt 1 rozporządzenia określa się sposób przeprowadzania takiego wywiadu. Rozporządzenie wymaga przeprowadzenia wywiadu w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (§ 2 ust. 1) oraz stanowi, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu (ust. 3). Przed przystąpieniem do przeprowadzenia wywiadu pracownik socjalny uprzedza osobę lub rodzinę, z którą przeprowadza wywiad, o odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 4. ust. 1). Organy pomocy społecznej rozpoznając wnioski o pomoc materialną obowiązane są ustalić rzeczywistą sytuację osoby lub rodziny ubiegającej się o takie świadczenie. Cel ten zostaje osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub w miejscu pobytu strony. Rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie lub jej wspólnie gospodarującej rodziny. Spełnienie powyższych wymogów prawnych pozwala dopiero na ustalenie, czy istnieje potrzeba wsparcia materialnego ze środków pomocy społecznej i czy osoba ubiegająca się o taką pomoc kwalifikuje się prawnie do udzielenia takiej pomocy. Skarżący uniemożliwił jednak przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Sąd stwierdza, że w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest możliwości zameldowania osoby skarżącego pod adresem peronu [...] na Dworcu Głównym, przy ul. P. [...] we W.. Pod tym adresem brak jest też możliwości doręczenia przesyłki pocztowej. Wprawdzie ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz.U. N.130, poz.1188) daje nadawcy w art. 3 pkt 1) określającego adres, swobodę w oznaczeniu adresata przesyłki oraz miejsca doręczenia, lecz powinien to być adres, pod którym poczta jest w stanie doręczyć przesyłkę. Adres Dworca Głównego nie spełnia tego wymogu i skarżący powinien mieć tego świadomość po nieudanych usiłowaniach dostarczenia mu pism urzędowych na ten adres. Sądowi wiadomo jest z urzędu, że na peronie [...] Dworca Głównego osoba fizyczna (człowiek) nie może mieć miejsca pobytu, czy tak jak to określa skarżący - miejsca zwykłego pobytu. Jest to bowiem miejsce publiczne, przeznaczone prawnie do przejściowego przebywania podróżnych bądź też osób im towarzyszących. Sądowi jest także wiadomo z urzędu, że inne osoby, w szczególności takie, które zamierzają z tego miejsca uczynić swe miejsce "zwykłego" pobytu, są stamtąd skutecznie usuwane przez publiczne służby porządkowe - SOK, Straż Miejską lub przez Policję. Skarżący nie miał także tytułu prawnego do zalegalizowania tam swego pobytu. Oznacza to zarówno prawny jak i faktyczny brak możliwości określenia peronu [...] na Dworcu Głównym jako miejsca zwykłego pobytu skarżącego, a w konsekwencji – brak możliwości przeprowadzenia w tym miejscu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odwołanie w niniejszej sprawie zostało złożone dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania odwoławczego pracownicy organu I instancji wielokrotnie przebywali służbowo na Dworcu Głównym we W., także na peronie [...], w celu nawiązania kontaktu ze skarżącym. Po wniesieniu odwołania zachodziła jeszcze bowiem ewentualność weryfikacji decyzji w trybie art. 132 § 1 kpa. Pracownicy organu I instancji byli na dworcu w dniach: [...], [...], [...] r.; [...] r.; [...], [...] i [...] r. razem z funkcjonariuszami Straży Miejskiej. W żadnym z tych terminów nie zastali skarżącego na Dworcu Głównym. Sąd stwierdza, że pracownicy organu I instancji podjęli szereg bezskutecznych prób nawiązania kontaktu ze skarżącym w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym przez niego miejscu pobytu, to znaczy na Dworcu Głównym PKP we W.. Podejmowali też inne próby ustalenia bytności skarżącego na Dworcu Głównym, kierując zapytania do Policji i SOK. Z pisma Komisariatu Kolejowego Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia [...] r. wynika, że po dokonaniu analizy posiadanej dokumentacji nie stwierdzono, aby w [...]r. L. F. był kontrolowany czy zidentyfikowany przez służbę patrolowo-interwencyjną Policji. Z pisma Komendy Regionalnej SOK we W. Rejon we W. z dnia [...] r. wynika natomiast, że nie dysponuje ona danymi L. F.. Nie tworzy bowiem bazy danych, dotyczącej osób, w stosunku do których funkcjonariusze SOK podejmują interwencje. W oparciu o powyższe ustalenia Sąd stwierdza, że skarżący świadomie wprowadził w błąd pracowników organu I instancji, wskazując jako miejsce swego pobytu Dworzec Główny we W.. Z oświadczeń skarżącego zawartych w aktach administracyjnych innych jego spraw z zakresu pomocy społecznej wynika bowiem, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżący przebywał w istocie w innych miejscach, których nie ujawnił. Jeśli chciał się skutecznie ubiegać o świadczenie z zakresu pomocy społecznej, był do tego zobowiązany na podstawie art. 107 § 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zlokalizowanie miejsca zamieszkania skarżącego, w którym powinno się przeprowadzić wywiad środowiskowy. Sąd stwierdza więc, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyłącznie z przyczyn leżących po stronie skarżącego, który wprawdzie wiedział o potrzebie jego przeprowadzenia, ale jednocześnie skutecznie to uniemożliwiał. W konkluzji Sąd podkreśla, że postępowanie skarżącego charakteryzowało się brakiem współdziałania z organem I instancji. Na skutek tego organ I instancji, w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasadnie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku okresowego. Żądanie przyznania biletu kredytowanego do P. w okresie [...] – [...], zostało skarżącego uzasadnione tym, że jest tam wtedy lato, a "zupkę" wydają w restauracjach. W miejscu zamieszkania podanym przez skarżącego pod adresem [...] W., ul. M. P. [...], czyli Dworzec Główny PKP we W., peron [...], są natomiast przeciągi, hałas i tłok, jak również kibice wracający z meczu. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 3 ust. 4, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę aktualną sytuację w systemie publicznej pomocy społecznej, chodzi o zaspokojenie potrzeb człowieka na poziomie elementarnym. Organy orzekające obydwu instancji, powołując się na przepisy art. 3 ustawy o pomocy społecznej zatem zasadnie stwierdziły, że finansowanie kosztów podróży do A. nie jest zaspokojeniem niezbędnej potrzeby skarżącego. W sytuacji skarżącego takim zaspokojeniem niezbędnej potrzeby byłoby zapewnienie mu świadczeń rzeczowych w formie schronienia lub zapewnienia posiłku. Taka pomoc, z której skarżący nie chce jednak skorzystać, jest mu systematycznie oferowana przez organ I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.