IV SA/Wr 669/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 13 września 2022 r. nr WZON.9531.2996.2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 26 lipca 2022 r. o stopniu niepełnosprawności wydanego E. G. Jak wynikało z akt sprawy powołanym orzeczeniem Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim orzekł w przedmiocie stopnia niepełnosprawności skarżącej. Orzeczenie wydane zostało w dniu 26 lipca 2022 r. i zawierało pouczenie o trybie odwoławczym. W dniu 26 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła odwołanie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ wskazał na § 16 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 15 lipca 2003 r.) regulujący tryb odwoławczy od orzeczeń organu I instancji, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Organ wskazał, że orzeczenie organu I instancji zostało stronie doręczone w dniu 11 sierpnia 2022 r., zaś odwołanie wniesiono w dniu 26 sierpnia 2022 r., a zatem z uchybieniem terminu przewidzianego w ww. przepisach, gdyż termin ten upłynął 25 sierpnia 2022 r. Organ podkreślał, że orzeczenie organu I instancji zawierało prawidłowe pouczenie o trybie odwoławczym. W dalszych wywodach wyjaśniał, że terminowe wniesienie odwołania stanowi warunek formalny jego rozpoznania, termin zaś jest wiążący dla stron, organu i sądu, nie jest rozważany w ramach uznania, a uchylenie się od następstw wniesienia środka po terminie może być rozważane w trybie wniosku o przywrócenie terminu, którego strona nie złożyła. W skardze strona, reprezentowana przez matkę W. G., wnosiła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od orzeczenia organu I instancji, wskazując, że zapomniała daty jego doręczenia. Matka strony wskazała, że ma 74 lata i jest jedyną osobą sprawującą rzeczywistą opiekę nad skarżącą, podkreślała swój wiek i problemy zdrowotne. Wskazała, że od października 2019 r. choruje na płuca, z podejrzeniem choroby nowotworowej. Z wiekiem jest coraz bardziej schorowana i częściej hospitalizowana. W marcu miała wylew i była w szpitalu, co było przyczyną zaniechania przekazania córce korespondencji umożliwiającej złożenie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, dodatkowo wskazał na tryb doręczenia pism wyjaśniając, że doręczenie pisma matce skarżącej (pełnoletniemu domownikowi) nastąpiło zgodnie z przepisami prawa i wywołuje skutek dla strony. Odnosząc się do argumentacji zwartej w skardze organ stwierdził, że nie ma ono znaczenia dla sprawy, a brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania obejmuje sytuacje niezależne od strony. Powołane przez skarżącą okoliczności nie mieszczą się w tym zakresie. Podkreślał, że skarżąca leczy się od 22 lat i od 12 lat nie jest hospitalizowana, jest aktywna zawodowo, brak również podstaw do przyjęcia, że matka strony jest jej opiekunem prawnym. W odpowiedzi z dnia 17 stycznia 2023 r. - udzielonej na wezwanie Sądu o wskazanie, czy pismo z dnia 22 września 2022 r. złożone do Sądu stanowi skargę na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 13 września 2022 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czy też wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności - skarżąca wyjaśniła, że stanowi ono skargę na ww. postanowienie. W piśmie tym strona wyjaśniała, że przesyłka została jej źle doręczona. Mimo wielu monitów na poczcie nadal pisma są kierowane na błędny adres – na "ul. [...]", a nie na "ul. [...]". Podkreślała, że dla rozpoznania jej odwołania konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2013 r. organ przychylił się do wniosku skarżącej i wskazał, że nie podtrzymuje wniosku wyrażonego w odpowiedzi na skargę. W dalszych uwagach wyjaśnił, że nie ma dowodu, że P. prawidłowo podjęła próbę awizowania przesyłek, zwłaszcza wobec podnoszonych przez stronę zarzutów odnoszących się do problemów z otrzymywaniem korespondencji. Dalej organ wyjaśnił, że nie ma możliwości zweryfikowania, czy operator pocztowy dołożył należytej staranności w zawiadomieniu adresata o przesyłce. Organ przywołał tezę orzeczenia sądu administracyjnego wskazującą, że zgodnie z art. 44 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku braku takiego zawiadomienia nie można uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona. Wobec tego analizując sprawę organ nie chcąc skrzywdzić osoby niepełnosprawnej nie podtrzymał swojej dotychczasowej argumentacji i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dalej wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. Nr 572, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych), w sprawach nieunormowanych przepisami tej regulacji stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. Chodzi tu o niektóre postanowienia procesowe i incydentalne, których nie reguluje ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w tym postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które to wydawane jest na podstawie § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. Na postanowienie w uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA z 2000 Nr 2, poz. 47). Na tej podstawie Sąd jest uprawniony do badania legalności objętego skargą aktu. Oceniając zatem jego prawidłowość w kontekście wskazanych na wstępie granic trzeba stwierdzić, że zawartość akt, w zestawieniu ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę i zarzutami skargi budzi istotne wątpliwości, co prawidłowości poglądu wyrażanego w zaskarżonym postanowieniu. Także pogląd organu wyrażony w piśmie procesowym, a odwołujący się do przepisu art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.), w żaden sposób nie przystaje do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz zarzuty skarżącej wywodzące, że pismo zawierające odwołanie zostało doręczone jej matce – pełnoletniemu domownikowi nie ma potwierdzenia w aktach sprawy. Zadaniem Sądu, jak wskazano jest ocena legalności – zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, Sąd nie ustala faktów, nie prowadzi postępowania – to jest zadaniem i obowiązkiem organów. Kompetencja Sądu sprowadza się do zbadania, czy dokonano właściwych ustaleń faktycznych, tj. czy mają one odzwierciedlenie w okolicznościach faktycznych sprawy, zebranych dowodach. Następnie czy w sposób prawidłowy dokonano wykładni przepisów oraz, czy ich zastosowanie nie budzi zastrzeżeń. W realiach rozpoznawanej sprawy podane przez organ w odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym fakty wzajemnie się wykluczają, pozostają w sprzeczności z dokumentacją aktową. Okoliczność ta nabiera istotnego znaczenia w kontekście uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym brak jakichkolwiek rozważań, czy ustaleń odnoszących się do prawidłowości doręczenia zaskarżonego postanowienia. W zaskarżonym postanowieniu wskazano jedynie, że orzeczenie organu I instancji zostało doręczone w dniu 11 sierpnia 2022 r. Brak natomiast jakichkolwiek ocen i analiz dokumentu w postaci dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma przez adresata, co narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 124 § 2 ww. ustawy, zwłaszcza w kontekście następczej argumentacji podważającej prawidłowość doręczenia. Zgodnie z brzmieniem przywołanych regulacji w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu, celem wyjaśnienia prawidłowości doręczenia pisma skarżącej, jednocześnie Sąd podziela pogląd organu, że w przypadku jakichkolwiek nieusuwalnych wątpliwości, co do poprawności doręczenia pisma stronie należy je w wykładać na jej korzyść. Przechodząc do szczegółowego przedstawienia stanowiska Sądu trzeba wskazać, że w myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. osoba zainteresowana lub przedstawiciel ustawowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, może wnieść odwołanie do wojewódzkiego zespołu, za pośrednictwem powiatowego zespołu, który wydał orzeczenie. Dalsze zapisy (§ 19 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003r. ) wskazują na kompetencje zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie wydawania rozstrzygnięć o charakterze procesowym, które procedowane są w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Powyższe oznacza, że w zakresie doręczeń ww. orzeczeń mają zastosowanie przepisu procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Art. 43 ww. ustawy stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast zapis art. 44 k.p.a. brzmi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W aktach sprawy znajduje się kserokopia dowodu doręczenia postanowienia organu I instancji (takie oznaczenia – nr i data tego aktu - wynikają z treści tego dokumentu) wysłanego na adres skarżącej, a odebranego w dniu 11 sierpnia 2022 r. Ze jej treści wynika, że pismo doręczono pełnoletniemu domownikowi, co jednak istotne dowód ten nie wskazuje kto konkretnie podjął przesyłkę, w tym zakresie brak jakichkolwiek oznaczeń w treści pisma. W treści tego pisma znajduje się podpis sprowadzający się do oznaczenia wyłącznie nazwiska osoby podejmującej pismo (Golańska), trudno zatem ustalić, kto w istocie pismo odebrał. Nadto w piśmie wyraźnego oznaczenia, że odbiorca – pełnoletni domownik podjął się oddania przesyłki adresatowi. Okoliczność ta nie była przedmiotem oceny czy dalszych analiz ze strony organu, choćby poprzez postępowanie reklamacyjne. Słuszny jest zatem jego pogląd wyrażany w treści pisma procesowego, że sposób doręczenia pisma budzi istotne zastrzeżenia. Nabierają one istotnego znaczenia zwłaszcza w świetle powoływanej przez organ argumentacji wspartej na treści art. 44 k.p.a., która jednak przewiduje odrębny tryb doręczenia pism. W świetle tych uwag powstaje wątpliwość w jaki w istocie trybie nastąpiło doręczenie pisma stronie i czy znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest kompletny. Jeśli tak, to trudno zrozumieć stanowisko organu administracji, który odwołuje się do ww. trybu doręczeń regulowanego art. 44 k.p.a. i podkreśla brak dowodu potwierdzającego pozostawienie zawiadomienia o doręczeniu przesyłki adresata we wskazanych tam miejscach. Ten wymóg odnosi się do doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. ale tylko w sytuacji gdy pismo doręcza się sąsiadowi lub dozorcy, poza tym kręgiem jest pełnoletni domownik. W świetle stanowiska organu wskazującego na doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. można powziąć wątpliwość, czy znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru spornej przesyłki jest jedynym dowodem doręczenia, czy też organ dysponuje innym dokumentem doręczonym w tym samym dniu we wskazanym trybie. Drugą ewentualnością pozwalającą na zrozumienie argumentacji organu jest wniosek, że organ błędne wykłada art. 43 k.p.a. przez uznanie, że doręczenie pisma dorosłemu domownikowi nakłada obowiązek w zakresie pozostawienia zawiadomienia o takim sposobie doręczenia, co nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia tak logicznego jak i prawnego. Uznając, że zaskarżony akt nie wyjaśnia prawidłowości dokonanego doręczenia zasadne stało się jego uchylenie jako naruszającego powołane we wcześniejszych rozważaniach zapisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany do dokonania oceny prawidłowości doręczenia pisma skarżącej, w tym zakresie możliwe jest wszczęcie postępowania reklamacyjnego, celem dokonania właściwych ustaleń faktycznych. W sytuacji braku możliwości ustalenia prawidłowości doręczenia organ winien kierować się zasadą rozstrzygania nie dających się usunąć wątpliwości na korzyść strony i przyjąć, że odwołanie złożono z zachowaniem terminu. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt.