IV SA/Wr 671/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamienicka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 9 sierpnia 2021 r., nr SKO/41/DA-22/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala sprzeciw w całości. Uzasadnienie: Burmistrz Miasta Zgorzelec (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 7 czerwca 2021r. nr MOPS.V.5321.1.2021 na podstawie art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.877 dalej: ustawa) oraz art. 104, art. 108 i art. 162 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.735), po rozpatrzeniu wniosku R. P. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) z dnia 6 kwietnia 2021 r. odmówił wnioskodawcy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz D. P. za okres od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2014 r. i T. P. za okres od 1 września 2009 r. do 30 września 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił sytuację osobistą, majątkową i zdrowotną wnioskodawcy będącego dłużnikiem alimentacyjnym. Wskazał, że skarżący ma 72 lata i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z emerytury (prawa emerytalne od 29 lipca 2015 r.) w kwocie 2234,74 zł. Jego miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania (czynsz, woda, gaz, prąd) wynoszą 438,25 zł., na zakup leków wydatkuje miesięcznie 100 zł. Ustalono także, że z emerytury skarżącego dokonywane są comiesięczne potrącenia z tytułu prowadzonej egzekucji komorniczej, a skarżący posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (do 30 czerwca 2021 r.). W opinii organu tak ustalona sytuacja skarżącego nie jest wyjątkowa na tle innych dłużników alimentacyjnych spłacających swoje zobowiązania. W konsekwencji organ analizując sytuację wnioskodawcy nie dostrzegł szczególnie wyjątkowych okoliczności stanowiących podstawę do rozłożenia zadłużenia skarżącego na raty. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnioskodawca nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem wskazał na swoje problemy finansowe i zdrowotne w tym prowadzoną egzekucję zadłużenia alimentacyjnego. Podał, że po potrąceniach komorniczych z emerytury otrzymuje jedynie kwotę 623, 79 zł., z której po opłaceniu kosztów utrzymania mieszkania i leków pozostaje mu kwota ok.100 zł Podkreślił, że wystąpił o rozłożenie na raty zadłużenia tak, aby poprawić swoją sytuację życiową i zdrowotną, wyrażając jednocześnie gotowość comiesięcznych wpłat na konto MOPS w Zgorzelcu z pominięciem kosztów egzekucji komorniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr SKO/41/DA-22/2021 na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. We wstępnych motywach podjętej decyzji organ II instancji, przywołał treść art. 27 ust. 1, ust. 1a i ust.3 ustawy regulujący obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oraz art. 30 ust. 2 ustawy stanowiący podstawę udzielenia ulgi w obowiązku zwrotu świadczeń. Następnie przywołano ustalenia dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej dłużnika alimentacyjnego przyjęte przez organ I instancji oraz fakty wynikające z pisma wnioskodawcy z dnia 5 lipca 2021 r. wskazującego na wysokość zadłużenia z tytułu zaległych alimentów w kwocie 54.316,22 zł oraz odsetki w kwocie 25 zł. Dalej Kolegium, mając na względzie uznaniowość decyzji wydawanej na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy oraz fakt, że każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja stała się bezskuteczna nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów wskazało, że koniecznym było ponowne rozważenie okoliczności mających wpływ na udzielenie wnioskodawcy ulgi w postaci rozłożenia na raty wskazanych świadczeń. W tym względzie organ odwołał się do zgromadzonej dokumentacji, z której wynika, że po potrąceniach komorniczych oraz dokonaniu comiesięcznych opłat, dłużnikowi pozostaje do dyspozycji kwota obiektywnie nie pozwalająca na miesięczne utrzymanie, nawet na najniższym poziomie. Za istotny w tej sprawie uznano także fakt, że dłużnik legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które utraciło swoją ważność z dniem 30 czerwca 2021 r. Organ odwoławczy przypomniał też o gradacji ulg przewidzianych w powoływanym już art. 30 ust. 2 ustawy. W opinii organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę miesięczną wysokość środków finansowych będących w faktycznej dyspozycji wnioskodawcy przy uwzględnieniu faktu potencjalnego braku możliwości dodatkowego zarobkowania strony z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność. W tym względzie, wskazano na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń z uwagi na upływ czasu na jaki zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności. Stan zdrowia dłużnika i jego niepełnosprawność prowadząca do braku możliwości uzyskania dodatkowych dochodów z pracy powinna zatem, wedle organu odwoławczego, zostać oceniona przez organ I instancji, który wydał rozstrzygnięcie w tej sprawie. Końcowo Kolegium podkreśliło, że w procedurze udzielania ulg na zasadzie art. 30 ust. 2 ustawy konieczne jest dokładne zbadanie i odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego ze wskazaniem, jaki wpływ każdy poszczególny dowód i okoliczność mają dla podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji winien także rozważyć, czy ewentualne rozłożenie na raty wpłynie w istotny sposób na uzyskiwane środki z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w konfrontacji z ustaloną sytuacją dłużnika, wskazaną wysokością dochodu i miesięcznych stałych wydatków. Wnioskodawca złożył w ustawowym terminie sprzeciw od powyższej decyzji wnosząc o umorzenie zaległości alimentacyjnych. W uzasadnieniu swojego wystąpienia skarżący przedstawił swoją sytuację materialną i osobistą, podkreślając fakt, że wobec potrąceń komorniczych z tytułu zaległości alimentacyjnych z otrzymywanego świadczenia emerytalnego faktycznie otrzymuje kwotę 626 zł. Zatem po opłaceniu mediów i wykupieniu niezbędnych do życia lekarstw pozostaje mu kwota 100 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. W uzasadnieniu swojego stanowiska przywołał argumenty zawarte w motywach decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się niezasadny. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 568 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem badania, czy organ administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy jest decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola pod względem zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej na tej podstawie, sprawowana jest przez Sąd, wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od wskazanej decyzji kasacyjnej będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W tym miejscu, w kontekście zawartego w sprzeciwie wniosku o merytoryczne załatwienie sprawy poprzez umorzenie zaległości alimentacyjnej, który nie mógł odnieść zamierzonego skutku należy podkreślić, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w trybie art. 64e ustawy, sąd nie jest nawet władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 cboisa). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu –czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi bowiem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawionoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jednak jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję. Uchylając decyzję organu I instancji, Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie tj. w takim, który jest konieczny, wręcz niezbędny i ma bezpośredni wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu dłużnikowi alimentacyjnemu ulgi w spłacie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w postaci rozłożenia na raty, po myśli jego wniosku i zgodnie z regulacjami powołanej na wstępie ustawy. Uczynił to właśnie z uwagi na treść art. 30 ust.2 tej ustawy i charakter uznaniowy decyzji wydawanej w tym trybie. Przepis ten określa bowiem, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium wynika, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, biorąc pod uwagę okoliczności powołane w odwołaniu oraz całą zgromadzoną w toku postepowania administracyjnego dokumentację w tym także zestawienie zadłużenia strony z dnia 5 lipca 2021 r. oraz przede wszystkim fakt legitymowania się skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności także z uwagi na upływ czasu, na jaki wydane zostało to orzeczenie - jaka jest rzeczywista sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego. Chodzi bowiem o ustalenie rzeczywistej wysokości posiadanych przez stronę do miesięcznej dyspozycji środków finansowych z faktycznym uwzględnieniem stanu zdrowia wnioskodawcy przy nieodzownym w tym przypadku ustaleniu, czy skarżący nadal legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wyklucza podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w sprawie wszczętej wnioskiem strony z dnia 6 kwietnia 2021r. organ pierwszej instancji zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy ze wskazanej wyżej perspektywy skupiając się tylko na pobieżnej analizie faktów i wywodzeniu jednoznacznych skutków prawnych z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów bez uwzględnienia ich powiązania przyczynowo-skutkowego . Istotnie bowiem, tak jak to argumentuje organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, Kolegium wyjaśniło zatem jakie to okoliczności sprawy w wymagały wyjaśnienia, a bez których organ odwoławczy nie ma możliwości rozpoznania sprawy co do istoty. Niewątpliwie zatem, organ I instancji kumulując swoją uwagę na wysokości przyznanego stronie świadczenia emerytalnego, wbrew swojemu obowiązkowi nie dokonał bowiem rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy odnoszących się i mających bezpośredni wpływ na rzeczywistą sytuację materialną i rodzinną skarżącego w kontekście przewidzianej w ustawie możliwości udzielenia stronie ulgi w spłacie należności z tytułu wypłaconych na rzecz osób uprawnionych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Niewątpliwie dopełnienie wskazanej wyżej powinności procesowej przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego, przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w takim zakresie istotnym dla jego rozpatrzenia, stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą tej zasady jest bowiem nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy i podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i jako takie musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36). Reasumując, w opinii Sądu przy przyjętej przez Kolegium argumentacji wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 §2 k.p.a. Wskazane przez Kolegium uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. bowiem uniemożliwiały rozstrzygnięcie podstawowej w tym przypadku kwestii czy decyzja organu pierwszej instancji nie nosi charakteru dowolnego, także z uwagi na brak uzasadnienia podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Z opisanych powodów w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu w całości na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawnia go art. 64d § 1 p.p.s.a.