IV SA/Wr 672/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Asesor WSA - Ewa Kamieniecka ( spr. ) Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski Protokolant: - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 168 ze zm. ) oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm. ) stwierdziło w całości nieważność decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...]r. nr [...]przyznającej B. M. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. W motywach uzasadnienia podano, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Taki przypadek zaistniał w rozpatrywanej sprawie. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...]Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. G. przyznano B. M. zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...]r. do dnia [...]r. Mimo obowiązywania tej decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...]r. nr [...]przyznał B. M. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie bezterminowo od dnia [...] r. A zatem ta druga decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że jakkolwiek nie dotyczy to przedmiotu rozstrzygnięcia, to nie znalazło uzasadnienia dla uwzględnienia żądania B. M. zawartego w piśmie z dnia [...]r. co do wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...]r., tj. od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym. W piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. B. M. zwrócił się o wydanie decyzji w sprawie wyrównania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...]r., tj. od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zainteresowany wyjaśnił, że otrzymuje bardzo niską rentę, a niepełnosprawna żona jeszcze niższą rentę. Ze względu na niepełnosprawność zmuszenia są do korzystania z odpłatnej pomocy przy rąbaniu drewna i robieniu zakupów. Jeżeli nie uregulują zadłużenia, to będą zmuszeni opuścić dotychczasowe mieszkanie. Zasiłek pielęgnacyjny umożliwiłby spłatę tego długu. Zainteresowany wyjaśnił, że MOPS – y bezpodstawnie nie uwzględniają daty powstania niepełnosprawności podawanej w orzeczeniach Zespołów do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W jego przypadku wypłatą zasiłku pielęgnacyjnego od [...] r. zajmuje się ZUS, ale wypłata zaległości powinien zająć się MOPS. Powyższe pismo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. potraktowało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. M. wniósł o wydanie decyzji w sprawie wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...]r. Badając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko odnośnie zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r. nr [...]przyznającej B. M. zasiłek pielęgnacyjny i nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia swojej decyzji z dnia [...]r. Równocześnie wyjaśniono, że zawarte we wniosku strony żądanie wypłaty wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający wypłatę tego świadczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wchodzi bezpośrednio w zakres badanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednakże w świetle art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla uwzględnienia żądania wypłacenia wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego za okres, w którym strona nie ubiegała się o to świadczenie, ale jedynie prowadziła postępowanie o stwierdzenie niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że w dniach 30 czerwca i 17 lipca 2005 r. zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. o podjęcie decyzji w sprawie wyrównania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...]r., tj. od daty złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W dniu [...]r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Natomiast w dniu [...]r., po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i zaliczył skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz ustalił, że stopień niepełnosprawności datuje się od [...]r., czyli od daty złożenia wniosku. Skarżący wskazał, że decyzja o ustaleniu stopnia niepełnosprawności i co się z tym wiąże o wypłacie zasiłku pielęgnacyjnego nie została wydana przez ZUS, a przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania Niepełnosprawności, dlatego też MOPS w P. powinien wypłacić zaległy zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wypełniając zasadę udzielania informacji, wyjaśniało skarżącemu zasady przyznawania świadczeń, umieszczając te informacje w uzasadnieniach swoich decyzji. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie orzekało o braku prawa, czy też prawie do wyrównania, jako że nie mogło być ono adresatem takiego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. nie odpowiada prawu, zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż wskazane przez skarżącego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...]r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r. przyznającej B. M. zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...]r. W rozpatrywanej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do rozpoznawania wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków pielęgnacyjnych organem właściwym jako organ pierwszej instancji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta albo kierownik ośrodka pomocy społecznej ( art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm. ). Natomiast samorządowe kolegia odwoławcze, stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm. ) są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji. Zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze ( np. stwierdzającej nieważność decyzji ) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do samorządowego kolegium odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...]r. wydana została w trybie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ), ponieważ jak wskazano w tej decyzji strona złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w decyzji z dnia [...]r. Należy jednak zauważyć, że skarżący w piśmie z dnia [...]r. wniósł o wydanie decyzji w sprawie wyrównania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] r., tj. od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Wprawdzie pismo to adresowane jest do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i oznaczone jest jako dotyczące [...], to jednak strona nie kwestionuje w nim zasadności stwierdzenia przez Kolegium nieważność decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od [...]r., a więc za ten sam okres, za który zasiłek wypłacał Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Pomimo powyższych niejasności, mających wpływ na prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącego bądź jako wniosku do organu pierwszej instancji o przyznanie zasiłku za okres od [...] do [...]r. bądź jako wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika MOPS, pismo to Kolegium potraktowało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W razie wątpliwości co do treści pisma wniesionego przez stronę, sprecyzowanie żądania należy do strony. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby wyjaśnień i wskazówek. Wobec powyższego organ zobowiązany był do wyjaśnienia z udziałem skarżącego, czy pismo z dnia [...]r. stanowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od [...]r., czy też stanowi wniosek strony o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skierowany w istocie do organu pierwszej instancji, tj. do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności i potraktowanie pisma skarżącego jako złożony w terminie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1stanowi naruszenie art. 7, art. 9 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy również wyjaśnić, że stosownie do art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. W myśl powyższego przepisu Kolegium zobowiązane jest do przekazania wniosku do organu pierwszej instancji o przyznanie świadczenia. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przed rozpoznaniem wniosku i wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji Kolegium nie jest właściwe do rozstrzygania o zasadności żądania skarżącego "wypłacenia wyrównania" zasiłku pielęgnacyjnego Wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu II instancji.