IV SA/Wr 672/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Julia Szczygielska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 stycznia 1018 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. O. za zgodą A.O. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Zastępcy Kierownika Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. (nr [...]), odmawiającej przyznania A. O. usług świadczonych w Środowiskowym Domu Samopomocy we W. przy ul. S. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało: Organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisaną na wstępie decyzją administracyjną, odmówił przyznania A. O. usług świadczonych w Środowiskowym Domu Samopomocy we W. przy ul. S. [...], "ze względu na brak wolnych miejsc". Od decyzji pierwszoinstancyjnej, działając na podstawie art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.: zwanej dalej "ustawą"), zgodnie z którym odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie, odwołanie złożyła L. O. Zakwestionowanemu aktowi administracyjnemu zarzucono naruszenie art. 7, art. 8. art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji. Kolegium, po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym z zakwestionowaną decyzją, pismem z dnia [...] r. ([...]), zwróciło się do Prezydenta W. o: 1) przesłanie pisma z dnia [...] r. skierowanego do Wojewody D. w sprawie zwiększenia - o pięć - liczby miejsc w Środowiskowym Domu Samopomocy przy ul. S. [...], o którym mowa w uzasadnieniu ww. decyzji, 2) wskazanie, czy Wojewoda D.ustosunkował się do pisma wskazanego w pkt. 1, a jeśli tak - przesłanie tej odpowiedzi. Dnia 8 maja do Kolegium wpłynęła odpowiedź na pismo z dnia [...] r. Kolegium, pismem z dnia [...] r. ([...]), zwróciło się do Wojewody D. z prośbą o udzielenie informacji, czy istnieje możliwość zwiększenia (sfinansowania większej liczby) miejsc we wskazanej powyżej placówce. W tym kontekście Kolegium wskazało, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., pismem z [...] r. ([...]). wystąpiła do Wojewody D. o dodatkowe środki finansowe na rozszerzenie działalności ww. placówki, jednak - jak zaznaczono w piśmie przekazującym odwołanie - wystąpienie to pozostało bez odpowiedzi. Dnia [...] r. do Kolegium wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej D. Urzędu Wojewódzkiego we W. z dnia [...] r., w którym wskazano, że - ze względu na ograniczone środki finansowe w budżecie Wojewody D.- obecnie nie ma możliwości zwiększenia dotacji na rozszerzenie działalności ww. placówki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Środki na realizację i obsługę tego zadania zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2 ustawy). Podało, iż osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia (art. 51 ust. 1 ustawy). Ośrodkiem wsparcia, o którym mowa w zdaniu poprzednim, może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla bezdomnych oraz klub samopomocy (art. 51 ust. 4 ustawy). Powołało też treść art. 51a ust. 2, art. 3 ust. 4 ustawy. Wskazało, że sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy, tryb kierowania i przyjmowania do domów, kwalifikacje osób świadczących usługi, standardy usług świadczonych przez domy i termin dostosowania domów do wymaganych standardów określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. poz. 238 z późn. zm). Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy wskazało, że Środowiskowy Dom Samopomocy we W. przy ul. S.[...] jest prowadzony przez [...] "O.". Zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] r., zawartą między Gminą W. a Stowarzyszeniem, liczba miejsc w ww. Domu jest ograniczona i wynosi 30 (na taką liczbę miejsc Wojewoda D. przekazuje środki finansowe). Treść ww. umowy nie dopuszcza możliwości skierowania do Domu więcej niż trzydziestu osób. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Środowiskowy Dom Samopomocy we W. przy ul. S. [...] nie dysponuje wolnymi miejscami. Wojewoda D. wskazał, że - ze względu na ograniczone środki finansowe w jego budżecie - nie ma możliwości zwiększenia dotacji na rozszerzenie działalności ww. placówki [zob. pismo z dnia [...] r. ([...])]. W tych okolicznościach Kolegium zobligowane było do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Pozytywnie załatwienie żądania strony oznaczałoby bowiem podjęcie aktu niewykonalnego w dniu jego wydania. Kolegium zauważyło, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. podkreślono, że "prośba L.O. dotycząca skierowania jej córki do ośrodka przy ul. S. nie może zostać na ten moment uwzględniona albowiem wykracza poza zakres możliwości pomocy społecznej, ponieważ liczba miejsc w ośrodku jest ograniczona i nie ma innego ośrodka wsparcia (ŚDS). który dysponował by [...] wolnymi miejscami". Dodało także, że organ pierwszej instancji - w ramach postępowania wyjaśniającego - ustalił, że A.O. znajduje się na pierwszej pozycji na liście osób oczekujących na przyjęcie do Środowiskowego Domu Samopomocy we W. przy ul. S. [...]. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu wskazał, że organ pierwszej instancji wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy oraz przedstawił ich oceny w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Co zaś szczególnie istotne. Kolegium - analizując zgromadzony materiał dowodowy w kontekście znajdujących w tym przypadku zastosowanie przepisów - doszło do takiego samego rozstrzygnięcia jak organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, mając na uwadze działania podjęte po uchyleniu przez Kolegium poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji wydanej w niniejszej sprawie, nie można zarzucić Prezydentowi W. naruszenia wskazanych w środku zaskarżenia przepisów procesowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła L. O. i zarzuciła jej: I. naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, II. naruszenie art. 2, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 5, art. 51 ust. 1, art. 51a i art. 100 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy, polegające na odmowie przyznania córce A. wnioskowanych usług, a w istocie nie przedłużeniu pobytu na dalszy okres, mimo że ww. spełniła wszystkie przesłanki materialne i formalne wymagane do korzystania z usług w środowiskowym domu samopomocy i z tego rodzaju pomocy korzystała od [...] r., przy czym ciągłość pobytu została przerwana wyłącznie na skutek działania organu administracyjnego z naruszeniem art. 61a ust.1 k.p.a. w zakresie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo że wniosek został złożony przez skarżącą L. O. prawidłowo i w terminie oraz zgodnie z art. 102 w zw. z art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 8 i art. 28 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej A. O. usługi świadczonej w Środowiskowym Domu Samopomocy we W. przy ul. S. [...] oraz na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., o uwzględnienie niniejszej skargi przez SKO we W. oraz uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie A. O. usług świadczonych w Środowiskowym Domu Samopomocy we W. przy ul. S.[...]. Wniosła również o załączenie akt następujących postępowań toczących się dotychczas przed SKO we W. w sprawie A. O.: [...]; [...] oraz [...], nadto Orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] r., [...], zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. o stanie zdrowia w celu stwierdzenia zasadności skierowania do środowiskowego domu samopomocy i zaświadczenia DSPDiM z MPDz "O." we W. z dnia [...] r., albowiem mają one istotne znaczenie dla oceny i rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi i ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając pierwszy z zarzutów podał, że w skardze wskazano, że stroną skarżącą jest L.O., a załączone do skargi pełnomocnictwo upoważnia pełnomocnika do działania w Jej imieniu. Przywołał treść art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Podał, że art. 106 ust. 6 ustawy, na podstawie którego skarżąca wniosła odwołanie za zgodą córki nie umocowuje do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, i to w dodatku w imieniu własnym. Zarzucił, że skarga została wniesiona przez osobę nieuprawnioną, a tym samym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stwierdził też, że w razie gdyby Sąd uznał, że skarga wniesiona w imieniu L.O. jest dopuszczalna, wnosi o jej oddalenie, gdyż podtrzymuje poczynione w zaskarżonej decyzji ustalenia i towarzyszącą im argumentację, uznając tym samym skargę za nieuzasadnioną. W treści skargi nie sformułowano zarzutów i argumentacji, które miałyby wpływ na sposób załatwienia przedmiotowej sprawy. Zarzucił, że Kolegium nie naruszyło powołanych w skardze przepisów; część z nich nie miało nawet w sprawie zastosowania, w szczególności art. 7a § 1 i art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady prowadzona jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ograniczyć się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także wadliwości kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych zasad nie daje podstaw do uznania, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Kierownika Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. o odmowie przyznania A.O. usług świadczonych w Środowiskowym Domu Samopomocy we W. przy ul. S. [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji stanowił art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) – dalej ustawa oraz art. 51a ust. 2, ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów – art. 106 ust. 6 ustawy stanowi, że odwołanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast art. 51a ustawy mówiący o rodzaju środków wsparcia i zakresie świadczonych przez nich usług stanowi: Środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługowych i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym (ust. 2). Okres korzystania z miejsca całodobowego pobytu w środowiskowym domu samopomocy nie może być jednorazowo dłuższy niż 3 miesiące z możliwością przedłużenia do 6 miesięcy w uzasadnionych przypadkach, przy czym maksymalny okres pobytu całodobowego osoby w roku kalendarzowym nie może być dłuższy niż 8 miesięcy (ust. 3). Zakres usług świadczonych w klubach samopomocy ustala właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzący klub samopomocy w uzgodnieniu z wojewodą. Istotny i niezbędny do rozpoznania w pierwszej kolejności jest jednak zarzut organu dotyczący braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Podstawą do wyartykułowania takiego zarzutu był art. 50 § 1 p.p.s.a. Mówi on, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (...). Według organu stroną w postępowaniu administracyjnym nie jest skarżąca a jej córka A. Powołany art. 106 ust. 6 ustawy umożliwił skarżącej wyłącznie wniesienie odwołania za zgodą córki. Powyższe unormowanie nie umocowuje do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Według składu orzekającego w niniejszej sprawie uznanie skarżącej jako osoby nielegitymowanej do wniesienia w imieniu własnym skargi na decyzję byłoby zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu. Zasada ta wynika z art. 77 i 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te stanowią, że ustawa nie może nikomu zamknąć drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw oraz, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o pomocy społecznej – w art. 106 ust. 6 gwarantowały skarżącej możliwość wystąpienia w imieniu niepełnosprawnej córki z wnioskiem o przyznanie świadczenia, w dalszej kolejności dawały podstawę do wniesienia odwołania do organu II instancji. W obu przypadkach interpretacja stanu faktycznego dokonana przez organ w przedmiocie wyrażenia przez córkę skarżącej zgody na występowanie skarżącej w imieniu córki była bardzo szeroka. Skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, jak również II instancji. Uniemożliwienie skarżącej zakwestionowania wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji i prawa wniesienia od nich skargi do sądu, w tych okolicznościach naruszałoby powołane wyżej zasady konstytucyjne. Skarga zainteresowanej nie może być uwzględniona. Należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania organów był wniosek strony z dnia [...] r. zawierający prośbę o przedłużenie pobytu córki A. w Środowiskowym Domu Samopomocy we W. przy ul. S.[...]. Wniosek jest jednoznaczny, dotyczy umieszczenia córki skarżącej w określonym Środowiskowym Domu. W związku z tym organy obu instancji, w szczególności zaś organ odwoławczy, rozpytały prowadzący ten dom – [...] z MPDz "O.", o możliwość umieszczenia w nim córki skarżącej. W pismach z dnia 25 sierpnia 2016 r. oraz 9 lutego 2017 r. (przed wydaniem decyzji przez organ I instancji) poinformowano, że dom nie dysponuje wolnym miejscem na przyjęcie nowych uczestników. Placówka posiada 30 miejsc i przebywa w nim 30 uczestników. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 29 września 2015 r. Stowarzyszenie prowadzące dom podpisało z Gminą W. umowę na prowadzenie wyżej wymienionego domu. § 1 tej umowy określa ilość miejsc w Środowiskowym Domu Samopomocy na 30. Regulamin organizacyjny Środowiskowego Domu Samopomocy "O." w § 8 stanowi również, że liczba miejsc w domu określona jest docelowo dla 30 użytkowników. Umowa z dnia [...] r. wskazuje, że na taką ilość miejsc Wojewoda D. przekazuje środki finansowe. Starania o dodatkowe środki na rozszerzenie działalności placówki podjął Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej występując do Wojewody D. pismem z dnia [...] r. Z podobnym pytaniem zwróciło się ponownie w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. poinformowano Kolegium, że ze względu na ograniczone środki finansowe w budżecie Wojewody D. obecnie nie ma możliwości zwiększenia dotacji na rozszerzenie działalności placówki. W ocenie Sądu opisana wyżej korespondencja – po pierwsze daje podstawy do stwierdzenia, że organy nie tylko ustaliły istniejący stan faktyczny co do możliwości umieszczenia zainteresowanej w domu samopomocy, ale również podjęły w ramach swoich możliwości działania zmierzające do zwiększenia w tej placówce miejsc i ustalenia, czy taka możliwość w najbliższym czasie zaistnieje, to znaczy, czy zwiększy się finansowanie na tę placówkę. Ostatecznie należy zauważyć, że brak było podstaw do pozytywnego rozpoznania przez organy wniosku skarżącej. Sąd rozpoznając skargę nie stwierdził uchybień prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Pozytywna decyzja w okolicznościach sprawy nie mogła być przez organ wykonana. W tych więc okolicznościach nietrafne są zarzuty naruszenia art. 2, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 5, art. 51 ust. 1, art. 51a i art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy Są to przepisy ogólne dotyczące finansowania (art. 18), celów pomocy społecznej (art. 2, 3, 7), rodzajów ośrodków, zakresu usług i ośrodków wsparcia (art. 51, art. 51a), zasad postępowania (art. 100 ust. 1). Według Sądu sam fakt, co wynika ze skargi, nie skierowania zainteresowanej do placówki nie może stanowić podstawy do uznania, że organ naruszył prawo – a taki zarzut został wyartykułowany. Skarga w istocie nie wskazuje na czynności organów, lub interpretację prawa, które naruszałyby prawo. Sąd dodatkowo zauważa, że brak było podstaw do wydania odrębnego postanowienia w sprawie wniosku, zawartego w skardze, o dopuszczenie dowodów z zawnioskowanych dokumentów. Wszystkie wymienione w tym wniosku dokumenty znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy i były przedmiotem oceny organów. Okolicznością niesporną w sprawie był fakt, wynikający między innymi z zaświadczeń lekarskich, że córka skarżącej jest osobą niepełnosprawną uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie usług opiekuńczych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.