IV SA/Wr 679/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie: NSA Tadeusz Kuczyński NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. – Oddział Prasa W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu [...] r. strona skarżąca [...] Spółka z o.o. – Oddział Prasa W we W. wystąpiła do Prezydenta W. z opatrzonym datą [...] r. wnioskiem o udostępnienie listy podmiotów ze wskazaniem imienia, nazwiska osób fizycznych oraz nazw osób prawnych, którym w okresie 2001-2002 r. umorzono podatki lokalne na terenie W.. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent W. odmówił udzielenia żądanej informacji podnosząc, iż regulacja zawarta w art. 16a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15 poz. 148 z późn. zm.), która zezwalałaby na ujawnienie informacji w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., a zatem – zdaniem organu – ujawnienie tych informacji z okresu przypadającego przed tą datą stanowiłoby naruszenie tajemnicy skarbowej, wynikającej z art. 293 Ordynacji podatkowej. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił udzielenia żądanej informacji, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. uchyliło tę decyzję Prezydenta W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji podniósł w szczególności, że przepisy Ordynacji podatkowej odnoszące się do tajemnicy skarbowej nie niweczą prawa do informacji publicznej w zindywidualizowanej podmiotowo postaci. Stąd też przepis art. 16a ustawy o finansach publicznych należy traktować jako doprecyzowanie od 2003 r. formy, zakresu przedmiotowego i podmiotowego udostępnienia podatkowej informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) w związku z art. 16a ustawy o finansach publicznych oraz art. 104 kpa, odmówił wnioskodawcy [...] Sp. z o.o. we W. Oddział Prasa W. udzielenia informacji publicznej dotyczącej przedstawienia wykazu osób fizycznych i prawnych, którym Prezydent W. na podstawie art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej umorzył w 2001 i 2002 r. podatki lokalne na terenie W.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że rozpoznając sprawę po raz kolejny dokonano analizy przepisów wskazanych przez [...] Sp. z o.o. – Oddział Prasa W. jako podstawy żądania jej wniosku. Odnosząc się do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Prezydent W. stwierdził, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nie ma charakteru bezwzględnego i stosownie do ust. 3 tego artykułu ograniczenie tego prawa może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Ponadto prawo to doznaje ograniczeń wynikających z wymogów przewidzianych w art. 51 Konstytucji. Organ I instancji stwierdził następnie, iż także dostęp do informacji publicznej przewidziany w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Prawo do informacji jest bowiem ograniczone zastrzeżeniami wynikającymi z art. 5 tej ustawy. Podlega ono m.in. ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ I instancji podkreślił, że do tajemnic ustawowo chronionych należy między innymi tajemnica skarbowa, o której mowa w art. 293 Ordynacji podatkowej. Stwierdził następnie, iż powyższe normy prawne wskazują na istnienie kolizji pomiędzy prawem do informacji i prawem do ochrony informacji dotyczących osoby podatnika. Kolizja tych dwóch równorzędnych praw ustała dopiero z dniem 1 stycznia 2003 r. wraz z wprowadzeniem w życie przepisu art. 16a ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Prezydenta W., wziąwszy pod uwagę rozsądek ustawodawcy oraz funkcję ustaw w systemie prawnym, to wyłącznie konieczność likwidacji tej kolizji stanowiła genezę art. 7 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806), a nie – jak to sugerował organ II instancji – "doprecyzowanie od 2003 r. formy, zakresu przedmiotowego i podmiotowego udostępnienia podatkowej informacji publicznej". Powołując się na powyższe i na treść art. 5 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy "o ochronie informacji publicznej" Prezydent W. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] r. Odwołując się od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 61 Konstytucji RP, art. 4 w związku z art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 1a i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie wobec niedopuszczalności wydania decyzji. W obszernych motywach odwołania szeroko rozwinięto przedstawione zarzuty i powołując się na wyrok NSA z dnia 4 marca 1987 r. sygn. akt SA/Gd 329/86 (GAP 1987 nr 14-15, s.67) wywiedziono, że wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania uzasadniony jest brakiem podstaw do wydania decyzji. Podniesiono, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej wchodzi w grę jedynie w wypadku odmowy udzielenia informacji publicznej. Stwierdzono, iż w przeciwnym razie organ I instancji wykonuje jedynie czynność materialno-techniczną i informację udostępnia. Wywiedziono, że prawomocne przesądzenie o braku podstaw do wydania decyzji uniemożliwi organowi I instancji wydanie ponownej decyzji odmownej w tych samych warunkach faktycznych i prawnych, tak jak to już dwukrotnie się stało, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na uchyleniu sprawy do ponownego rozpoznania umożliwi organowi I instancji wydanie kolejnej decyzji odmownej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż nie podziela stanowiska organu I instancji i podniosło, że obowiązująca od 1 stycznia 2002 r. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza prawa do informacji wytworzonych po jej wejściu w życie. Podkreśliło, iż prawo do informacji publicznej dotyczy wszystkich informacji publicznych znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy. Wywiodło, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć prawo do informacji wytworzonych po dniu wejścia w życie ustawy, wyraźnie by to uregulował. Brak takiej regulacji oznacza, że prawo żądania na jej podstawie informacji dotyczy każdej informacji o sprawach publicznych, niezależnie od czasu jej wytworzenia. Stwierdzając, iż nie ulega wątpliwości, że żądane przez Spółkę informacje są informacjami publicznymi, gdyż dotyczą w sposób bezpośredni majątku komunalnego, organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem Prezydenta W., że dopiero wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej stworzyło prawo do żądania informacji o majątku komunalnym. Powołując się na art. 61 Konstytucji RP organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych wyrokach (np. z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 1077/00, z dnia 30 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 717/01 – publ. Wokanda 2002/7-8, s.68) podkreślał, iż przed wejściem w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej ten przepis konstytucyjny mógł być samodzielną podstawą żądania udzielenia informacji, w tym informacji o działalności organów gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Konstytucja szeroko określa przedmiot prawa do informacji – stanowi ją wszelka działalność podjęta w celu realizacji zadań nałożonych prawem, jeżeli ma to związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa, jak również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięków i obrazów. Jednocześnie stanowi, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę praw i wolności innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Podnosząc, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy owe ograniczenia wynikają z dwóch ustaw – o ochronie danych osobowych i Ordynacji podatkowej, Kolegium stwierdziło, że nie wyłączają one prawa do informacji żądanej przez Spółkę. Następnie podniosło, że wejście w życie ustawy o ochronie danych osobowych ograniczyło dostęp do danych osobowych jedynie w odniesieniu do osób fizycznych, ale nie do przedsiębiorców. Przywołując stanowisko Generalnego Inspektora Danych Osobowych Kolegium wywiodło, że dane osobowe osoby fizycznej będącej przedsiębiorcą nie podlegają ograniczeniom wynikającym z ustawy o ochronie danych osobowych. Rozważając, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja może podlegać ograniczeniu ze względu na przepisy Ordynacji podatkowej, organ II instancji powołując się na art. 293 Ordynacji wywiódł, że bez naruszania tajemnicy skarbowej wolno udostępnić wynikające z decyzji podatkowych (aktów administracyjnych) dane o stosowanych ulgach podatkowych, ze wskazaniem podatników i kwot, a ograniczenie dostępu do takiej informacji publicznej polegałoby na ochronie indywidualnych danych o podatniku. W opinii organu odwoławczego w warunkach rozpoznawanej sprawy oznaczałoby to odmowę podania uzasadnienia podjętych decyzji, jeśli motywem tych uzasadnień były indywidualne dane o podatniku (sytuacja finansowa, stan rodzinny), a nie imiona i nazwiska stron postępowania. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się ponadto na art. 299 § 2 Ordynacji podatkowej. Polemizując ze stanowiskiem organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że wprowadzenie art. 16a ustawy o finansach publicznych potwierdza, iż tego typu dane nie były objęte tajemnicą skarbową również przed 2003 r. Zdaniem Kolegium ustawodawca od 2003 r. wprowadził jedynie dodatkowy obowiązek organu podatkowego sporządzenia wykazu, bowiem w przeciwnym razie w art. 16a wprowadzono by nie tylko obowiązek sporządzenia wykazu, ale i obowiązek ujawnienia takich informacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał na zakres żądania skarżącej Spółki i stwierdził, że odmawiając udostępnienia żądanej informacji organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, o jaką kategorię osób fizycznych chodzi. O ile bowiem – zdaniem Kolegium – odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę skarbową co do zasady jest nieuzasadniona, o tyle w części żądania dotyczącej osób fizycznych należy dodatkowo rozważyć inne zakresy ochrony, np. wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych, z wyjątkiem osób pełniących funkcje publiczne (art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wniosek strony skarżącej o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji za przedwczesny. Na powyższą decyzję [...] Spółka z o.o. – Oddział Prasa W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie art. 12 kpa poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że organ I instancji kolejny raz powołał się na podstawę prawną wykluczoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawa decyzji odmownej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zawarto szerokie rozwinięcie przedstawionych wyżej zarzutów, powołując się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywodzono, że w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i istniała możliwość oceny merytorycznej zasadności decyzji odmownej Prezydenta W.. Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważało, iż należy wziąć pod uwagę przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, to powinno było samo te przepisy zastosować. Podkreślano przy tym, że Prezydent W. już trzykrotnie odmówił udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, powołując się za każdym razem na tajemnicę skarbową, wbrew każdorazowemu stanowisku organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżone orzeczenie i argumentację w nim zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało podstawy do wydania decyzji kasacyjnej – zgodnie z powołanym przez ten organ przepisem art. 138 § 2 kpa, czy też – stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa – powinno było samo merytorycznie sprawę rozstrzygnąć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Wskazywano również, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa jako przesłankę wydania tego typu decyzji przyjmuje, iż "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Wynikająca z art. 138 § 1 pkt 2 kpa kompetencja kasacyjna organu odwoławczego zobowiązuje jednocześnie organ odwoławczy do orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Zatem rozpatrując odwołanie organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale jedynie wówczas, gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zasadą jest wobec powyższego, że w postępowaniu administracyjnym, gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego przez organ II instancji lub gdy konieczność taka zachodzi tylko w części, to decyzję co do meritum wydać powinien organ odwoławczy (por. np. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1496/02 – M.Prawn.2004/2/60; z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt V SA 239/01 – LEX nr 50105; z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2235/99 – LEX nr 76091; z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 414/00 – LEX nr 53883; z dnia 2 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 208/99 – LEX nr 54745; z dnia 25 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1110/99 – LEX nr 75520; z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 632/99 – LEX nr 48722). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał ponadto, że skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (por. np. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 734/00 – LEX nr 53455; z dnia 26 marca 1999 r. sygn. akt I SA/Gd 546/97 – LEX nr 36829). W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dokonało merytorycznej oceny decyzji Prezydenta W. odmawiającej udzielenia stronie skarżącej informacji publicznej i w motywach swej decyzji zawarło odmienną od organu I instancji ocenę prawnej możliwości udzielenia żądanej informacji. Nie wykazało natomiast, aby rozstrzygnięcie spornej kwestii, to jest czy w ogóle zachodzi możliwość udzielenia przedmiotowej informacji, wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie wykazało zatem, aby w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, przy czym naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) – orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do wynikającego z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku, stwierdzić trzeba, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ zaskarżona decyzja nie dawała stronie skarżącej żadnych praw, ani nie nakładała na nią żadnych obowiązków. Nie miała zatem cech wykonalności.