IV SA/Wr 679/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Protokolant St. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych oddala skargę. Uzasadnienie: Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. B. (zwanego dalej: skarżącym) od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego A. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2010 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz córki – A. B. Decyzją z dnia [...], nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, wnioskowany na K. B. (4.800,00 zł) – 13.187,23 zł. Tak ustalony dochód organ następnie pomniejszył o dochód utracony - w związku z utratą przez skarżącego w dniu 31 maja 2010 r. zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. oraz powiększył o dochód uzyskany, w wysokości dochodu netto za pierwszy przepracowany miesiąc (czerwiec 2010 r.) - w związku z podjęciem przez skarżącego w dniu 1 czerwca 2010 r., zatrudnienia w PHU [...]. Miesięczny dochód rodziny skarżącego po dokonaniu powyższych obliczeń wyniósł 2.500 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 833,30 zł, przekraczając kwotę uprawniającą do świadczeń rodzinnych (583 zł), w tym o kwotę odpowiadającą kwocie najniższego zasiłku rodzinnego (68 zł). Skarżący odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że ustalając dochód rodziny skarżącego i doliczając do niego dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia podjętego w czerwcu 2010 r. organ powinien dokonać uśrednienia tego dochodu, tym bardziej, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia o zarobkach wynika, że ich wysokość była zróżnicowana i wahała się od 1.000 zł do 2.500 zł netto. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...], nr [...], w której również odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż dochód rodziny skarżącego (składającej się trzech osób), w 2009 r., wyniósł 23.468,03 zł netto. Po odliczeniu zobowiązań, tj. alimentów świadczonych na rzecz M. B. (5.480,80 zł) oraz K. B. (4.800 zł) dochód wyniósł 13.187,23 zł. Miesięczny dochód wyniósł 1.098,94 zł, a dochód na osobę w rodzinie 366,31 zł i nie przekraczał kwoty uprawniającej do świadczeń rodzinnych. W przypadku skarżącego miała miejsce utrata dochodu, w związku z utratą zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. w dniu 31 maja 2010 r., a następnie uzyskanie dochodu - w związku z podjęciem przez skarżącego, w dniu 1 czerwca 2010 r., zatrudnienia w PHD [...]. Dochód miesięczny, po doliczeniu dochodu uzyskanego - z uwzględnieniem wcześniej odliczonego dochodu utraconego - wyniósł 2.500 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 833,30 zł i przekroczył kwotę uprawniającą do świadczeń rodzinnych (583 zł). Organ zastosował wskazówki organu odwoławczego i dokonał uśrednienia dochodu uzyskanego. Dokonując przeliczenia organ ustalił, że dochód skarżącego wyniósłby 2.459,02 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 819,67 zł, co nadal przekracza kwotę umożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że nie może pomniejszyć dochodu o zajęcia komornicze z uwagi na fakt, że pomniejszył o nie dochód roczny. Organ rozważył możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, tj. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku skarżącego ten przepis nie znajduje jednak zastosowania, ponieważ zasiłek rodzinny nie przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Skarżący, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że doliczając kwotę dochodu uzyskanego, organ nie pomniejszył jej o alimenty świadczone na rzecz innych osób tak, jak to zrobił ustalając kwotę dochodu za 2009 r. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję organu I instancji podkreślił, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń reguluje ustawa o świadczeniach rodzinnych. Według przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednym z warunków przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. Zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł lub 583,00 zł - w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W przypadku skarżącego, w sytuacji wniosku o świadczenie na okres zasiłkowy 2010/2011, prawo do zasiłku rodzinnego należało ustalić na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2009, zaś kryterium dochodowe wynosi 583 zł, gdyż jego córka została zaliczona do osób niepełnosprawnych (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia [...], nr [...]). Z akt sprawy (zaświadczenie o zatrudnieniu w PHU [...] z dnia 22 grudnia 2010 r., świadectwo pracy z [...] Sp. z o.o. z dnia 31 maja 2010 r., zaświadczenie komornika o wysokości alimentów przekazanych na rzecz M. B., potwierdzenia przelewów kwot alimentów na rzecz K. B. oraz dokumentu PIT-11 za 2009 r.) wynika, że dochód skarżącego wyniósł 2.459,02 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 819,67 zł i przekroczył kwotę umożliwiającą przyznanie zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z definicją z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z kolei z art. 3 pkt 1 wynika, że od dochodu za dany rok odlicza się kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Kwota dochodu ustalona według art. 3 pkt 1 ustawy może być modyfikowana wyłącznie w sytuacji utraty lub uzyskania dochodu. Zdaniem organu odwoławczego, obliczanie dochodu, będącego podstawą ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, następuje zatem na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ przepis ten wskazuje jakiego rodzaju składniki należy uwzględnić przy obliczaniu dochodu rodziny. Obliczona zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "kwota bazowa" dochodu może ulec zmianie na podstawie art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te zawierają definicje "utraty dochodu" oraz "uzyskania dochodu" i enumeratywnie wymieniają przypadki, w jakich wysokość dochodu ulega zmniejszeniu bądź podwyższeniu. Praktycznie rzecz ujmując, w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, zasadniczo uwzględnia się dochód z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Gdy po roku kalendarzowym, z którego dochód jest uwzględniany, wystąpią przypadki utraty dochodu bądź uzyskania dochodu (wskazane w art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych), podstawowa wysokość ustalonego dochodu może ulec -odpowiednio - zmniejszeniu lub zwiększeniu. Z powyższego organ wywiódł, że art. 3 pkt 24 nie może stanowić samoistnej podstawy do obliczania wysokości dochodu i jest przepisem, którego uwzględnienie jest możliwe w następstwie uwzględnienia art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, art. 3 pkt 24 (dotyczący uzyskania dochodu), nie może być zastosowany bez uprzedniego posłużenia się przepisem art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś jego znaczenie jest wtórne wobec dominującego i zasadniczego dla obliczenia wysokości dochodu przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy zauważyć, że "dochód", "dochód uzyskany" i "dochód utracony" to różne pojęcia, odmiennie zdefiniowane przez ustawodawcę. Z tego wynika, że nie jest możliwe odejmowanie od dochodu uzyskanego kwot alimentów na rzecz osób analogicznie jak w przypadku ustalania dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy. Pojęcie dochodu uzyskanego jest konkretnie zdefiniowane i nie pozwala na odliczanie kwot alimentów płaconych bieżąco, czyli w okresie zasiłkowym. Kolegium podkreśliło, że organy uprawnione do przyznawania świadczeń rodzinnych są związane przepisami ustawy i nie mogą przyznać zasiłku rodzinnego w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, Kolegium wyjaśnia jednocześnie, że przepisy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie pozwalają organom administracji na uznaniowe przyznawanie zasiłków. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o przyznanie świadczeń musi zostać załatwiony odmownie. M. B. wniósł na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W opinii skarżącego, "decyzja wydana przez SKO jest niezgodna z prawem, a jej uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczną, niespójną, swobodną interpretacją przepisów ustawy". Skarżący stwierdził, że "SKO próbuje wykazać funkcjonowanie w ustawie pojęć »dochodu«, »dochodu utraconego« i »dochodu uzyskanego« jako odrębnie zdefiniowanych, rządzących się innymi zasadami pojęć, do których stosuje się odmienne sposoby ich liczenia." Zdaniem skarżącego, "za każdym razem, gdy rozpatrywane jest pojęcie dochodu, przy jego obliczaniu należy odliczyć kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Nie ma znaczenia, czy obliczany jest dochód za rok poprzedzający okres zasiłkowy, czy też dochód utracony lub uzyskany." Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 112/10) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2001 r. {sygn. akt l OSK 35 1/09), i wskazał, że "zgodnie z nimi poprzez określenie »dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny« należy rozumieć obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń - czyli w tym przypadku w roku 2010." Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przyznanie wnioskowanych świadczeń i ich wypłatę "wraz z ustawowymi odsetkami (...) od dnia powstania zobowiązania", a nadto o zwolnienie z opłaty sądowej od wnoszonej skargi, w związku z trudną sytuacją materialną. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz przedstawioną w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W niniejszej sprawie takie wady, bądź uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organy administracji dokonały właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny uprawniającego do otrzymania prawa do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. lub 583 zł. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczeń rodzinnych jest przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy obu instancji prawidłowo przeliczyły wysokość dochodu rodziny skarżącego stwierdzając, że wnioskowane świadczenia nie mogą być przyznane. Skarżący kwestionuje sposób dokonania tych obliczeń. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, należało uznać, że wbrew twierdzeniu skarżącego, że ustawodawca, definiując "dochód" w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś "utratę dochodu" w art. 3 pkt 23, a "uzyskanie dochodu" w art. 3 pkt 24 tej ustawy "nakazuje przy jego obliczaniu odliczyć kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Nie jest bowiem prawidłowy pogląd skarżącego, w sytuacji, gdy przepis ustawy jednoznacznie stwierdza, że kwoty alimentów odliczane są od dochodu ("podstawowego", "bazowego"), o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy art. 3 pkt 23 i pkt 24 mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy po roku kalendarzowym, z którego jest uwzględniany dochód (wg art. 3 pkt 1), wystąpią przypadki utraty dochodu bądź uzyskania dochodu, enumeratywnie wskazane w art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takim przypadku wysokość ustalonego dochodu jest pomniejszona o dochód utracony (z art. 3 pkt 23) lub powiększona o dochód uzyskany (z art. 3 pkt 24). Zaaprobowanie stanowiska zajętego w skardze prowadziłoby do sytuacji, że alimenty od dochodu byłyby odliczanie dwukrotnie. W stanie faktycznym sprawy: po raz pierwszy, od dochodu za 2009 r. i po raz drugi, od kwot dochodu uzyskanego w 2010 r. W razie gdyby skarżący wystąpił z wnioskiem o świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2011/2012, prawo do zasiłku rodzinnego należałoby ustalić na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2010. Wówczas znów doszłoby do odliczenia kwot alimentów od dochodu za 2010 r. W ten sposób te same kwoty (alimenty na rzecz dzieci spoza rodziny) byłyby odejmowanie dwukrotnie. Wynika z tego wyraźnie, że rozgraniczenie przez ustawodawcę pojęcia "dochód" od pojęć "uzyskanie dochodu" i "utrata dochodu" miało na celu określenie jasnych i jednoznacznych zasad obliczania dochodu, w tym uniknięcia podwójnych odliczeń lub doliczeń kwot z danego tytułu. Kwoty alimentów są zatem odliczane tylko od dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, nie zaś w sytuacji "utraty dochodu" bądź "uzyskania dochodu", w rozumieniu art. 2 pkt 23 i pkt 24. Ponieważ wszczęte skargą skarżącego postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organowi administracji zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.