IV SA/Wr 69/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. K. C. (dalej jako strona lub skarżąca) zaskarżyła do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy M., Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej jako GOPS lub organ I instancji), o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad mężem. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: W dniu 27 lutego 2020 r. strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – P. C. (dalej jako mąż strony). Jak wynika z akt sprawy, mąż strony w wieku 36. lat został zaliczony orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia [...] marca 2017 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 marca 2022 r. z powodu upośledzenia narządu ruchu, które istnieje od dnia 31 marca 2014 r. Przeprowadzając rodzinny wywiad środowiskowy ustalono, że mąż strony nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, jedynie w okresach zaostrzenia choroby wymaga pomocy przy korzystaniu z toalety. Strona w ramach sprawowania opieki pomaga mężowi w porannej toalecie, przygotowuje ubrania i pomaga mu je ubrać, podaje mu leki, realizuje recepty, zawozi męża do lekarzy, robi zakupy, przygotowuje obiad, sprząta, prasuje, wieczorami pomaga mężowi w czynnościach higienicznych i toalecie. W dniu przeprowadzania wywiadu mąż strony swobodnie poruszał się, spacerując na terenie swojej posesji. Mając powyższe na względzie, organ I instancji, rozpatrując ponownie wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem strony. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż strona nie spełnia przesłanek umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż biorąc pod uwagę zakres sprawowanej opieki brak jest związku pomiędzy opieką, a nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia. Zwrócono uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym osobom jeżeli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowaną opiekę, lecz ekwiwalentem za utracone wynagrodzenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem nagrodą za sprawowaną opiekę, lecz rekompensatą za wynagrodzenie jakie można by otrzymać, jeżeli tej opieki by się nie sprawowało. Zdaniem GOPS-u strona nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad osobą chorą nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby strona przy należytej organizacji opieki nad mężem nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie kolidują z podjęciem zatrudnienia, podobnie jak wizyty u lekarza - osoby pracujące również prowadzą gospodarstwa domowe, chodzą na zakupy, do lekarza, gotują obiady. Zakres opieki, który polega na prowadzeniu prac w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Niepełnosprawność męża strony spowodowana jest [...], dlatego też nie jest on osobą leżącą na stałe, niesprawną całkowicie ruchowo, a także nie ma innych schorzeń i nie jest osoba upośledzoną umysłowo. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym mieszka także strona, nie kolidują z podjęciem zatrudnienia, podobnie jak zakupy czy wizyty u lekarza. W przekonaniu GOPS-u taki zakres opieki, który polega na typowych pracach współmałżonka w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Nie można na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień strony uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia strony a sprawowaniem przez nią opieki, co przesądza o niespełnieniu, zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.) przesłanki pozytywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona, reprezentowana przez adwokata, odwołała się od tej decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego jest osobą wymagającą pomocy w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych. Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazało, że w przypadku strony spełniony został warunek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby, nad która jest sprawowana opieka, jednakże zauważono, iż dla sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, czy stopień i zakres opieki sprawowanej przez stronę nad swoim mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że nie zawsze osoba nieaktywna zarobkowo oraz zarazem opiekująca się osobą niepełnosprawną spełnia ustawową przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Znaczenie ma bowiem charakter i zakres sprawowanej opieki, który rzeczywiście czyni niemożliwym podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej. Częściowo wynika to z tego, że obowiązująca definicja niepełnosprawności oraz jej stopnie nie przystają do odrębnego ryzyka socjalnego, jakim jest niesamodzielność (potrzeba opieki, pielęgnacji lub wsparcia). W praktyce mamy dziś jeden "stopień niesamodzielności", tj. znaczny stopień niepełnosprawności. Oznacza to brak zróżnicowania w obrębie osób "niesamodzielnych" z punktu widzenia stopnia naruszenia ich samodzielności oraz potrzeb w zakresie pielęgnacji, opieki lub wsparcia. Dlatego też samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza, w świetle obowiązującego prawa - dla określenia zakresu potrzeb osoby niepełnosprawnej - opieki, pielęgnacji, wsparcia. Kolegium zauważyło, mając w szczególności na uwadze twierdzenia zawarte w odwołaniu, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich. Takie stwierdzenie dotyczy właśnie męża strony, ponieważ z treści wywiadu środowiskowego wynika, że strona pomaga mężowi w porannej toalecie, ubraniu się, umawianiu i odbywaniu wizyt lekarskich oraz w wieczornej toalecie. Pozostałe czynności wymienione w wywiadzie tj. robienie zakupów, realizacja recept, gotowanie, pranie, sprzątanie dotyczą prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo i nie dotyczą zapewniania opieki i pomocy w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Inne czynności mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, tzn. przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej (np.: pomoc przy czynnościach higienicznych, przygotowanie posiłków). Ponadto zdaniem Kolegium mąż strony jest osobą, która - wedle obserwacji poczynionych przez pracownika socjalnego - porusza się o własnych siłach, bez pomocy i udziału innych osób. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma mieć na celu opiekę, stanowiącą pieczę nad osobą. Opieka ta musi w związku z tym mieć charakter trwały lub długotrwały oraz być wykonywana osobiście. Tylko taka opieka uniemożliwia podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej przez opiekuna. Opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy. Osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc musi być zmuszona do porzucenia zamiaru podjęcia pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności do pracy lub zmuszona do rezygnacji z kontynuowania danej pracy zarobkowej. Mając powyższe na względzie, Kolegium uznało, że strona nie spełnia zasadniczego warunku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci zakresu i charakteru opieki sprawowanej względem jej męża, który wykluczałby aktywność zawodową i zarobkową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uznanie, że w sprawie nie występuję związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, podczas gdy prawidłowa zastosowana wykładnia ww. przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że osoba która ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną staje się uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w jego ocenie Kolegium dokonało nieprawidłowej wykładni art. 17 u.ś.r. przyjmując, że zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia, skoro nie ustaliło jakiej opieki wymaga osoba niepełnosprawna. W tym kontekście zarzucono, że schorzenia męża strony nie powstały w dniu wydania orzeczenia o niepełnosprawności, tylko znacznie wcześniej. Wydanie orzeczenia o niepełnosprawności jest potwierdzeniem istnienia schorzeń. Podkreślono przy tym, iż prawidłowa wykładnia art. 17 u.ś.r. powinna doprowadzić do twierdzenia, że przez rezygnację z zatrudnienia nie należy rozumieć samej rezygnacji z aktualnego zatrudnienia, lecz również należy za taką rozumieć, rezygnację z przyszłego zatrudnienia. Co więcej, nie można również tracić z pola widzenia, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że osoba niepełnosprawna jest osobą niezdolną na samodzielnej egzystencji, co oznacza, że Kolegium nie posiada kompetencji, aby kwestionować tą adnotację, sporządzoną przez wykwalifikowany i powołany do tego organ. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t. jedn. Dz.U. 2018, poz. 2027), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem pełnomocnika strony opis stanu zdrowia męża skarżącej i zakres sprawowanej opieki (obejmujący m.in. przygotowywanie posiłków i pomoc w poruszaniu się), nie pozwalają na aprobatę poglądu Kolegium, według którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia, gdyż opieka nie zajmuje skarżącej większości dnia. Zarzucono, iż warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Zatem, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wbrew jednak zarzutowi podnoszonemu w skardze samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na aprobatę zasługuje zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego, że na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Można dodać ponadto, iż stosownie do przepisu art. 23 ust. 4b u.ś.r., w przypadku, o którym mowa w ust. 4aa, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, jeżeli okoliczności te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji. Rację ma zatem Kolegium twierdząc, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich. Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem zakres opieki sprawowanej przez skarżącą oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do pomaga mężowi w porannej toalecie, ubraniu się, umawianiu i odbywaniu wizyt lekarskich oraz w wieczornej toalecie. Pozostałe czynności wymienione w wywiadzie środowiskowym, a mianowicie robienie zakupów, realizacja recept, gotowanie, pranie, sprzątanie dotyczą w rzeczywistości prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, skoro nie dotyczą tylko wąskiego grona osób, co do których istnieje konieczność zapewniania opieki i pomocy w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Inne jeszcze czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, jak np. pomoc przy czynnościach higienicznych czy też przygotowanie posiłków. Na szczególne podkreślenie zasługuje nadto obserwacja poczyniona przez pracownika socjalnego, że mąż skarżącej porusza się o własnych siłach, bez pomocy i udziału innych osób. Wynika z tego, że skarżąca nie musi wykonywać względem swojego męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Reasumując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem swojego niepełnosprawnego męża nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, w niewielkim tylko stopniu wspomagającymi męża w jego codziennym funkcjonowaniu, a biernością zawodową skarżącej, niewywołaną ich realizacją. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.