IV SA/Wr 696/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wnioskiem złożonym w dniu 1 grudnia 2016 r. J. S. (dalej strona lub skarżący) zwrócił się do Prezydenta W. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżący podał, że jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] we W., powadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z emerytury, której łączna wysokość za trzy miesiące poprzedzające datę złożenia wniosku wynosi 3513,93 złotych, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa mieszkaniowego daje kwotę 1171,31 złotych miesięcznie. Decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...] Prezydent W. (dalej organ pierwszej instancji) przyznał J. S. dodatek mieszkaniowy w kwocie 227,96 złotych miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r., nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), postanowił wznowić postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, zakończone ostateczną decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...]. Uzasadniając przyczynę wznowienia postępowania organ wyjaśnił, że w dniu 14 czerwca 2017 r. pozyskał kserokopię decyzji ZUS z dnia 21 kwietnia 2016 r., nr [...] wskazującą na podanie przez skarżącego nieprawdziwych danych o wysokości emerytury w okresie zadeklarowanym we wniosku. Sytuacja ta stanowiła więc nową, istotną okoliczność faktyczną nieznaną organowi w dniu wydania decyzji. W dniu 14 lipca 2017 r. skarżący został przesłuchany w charakterze strony postępowania wskazując m.in., że składając wniosek o dodatek mieszkaniowy w grudniu 2016 r. miał przy sobie decyzję emerytalną. W związku zaś z tym, że nie dysponował odcinkami z emerytury przyniósł również wyciąg z rachunku bankowego za okres IX-XI 2016 r. i na tej podstawie została wypełniona deklaracja o dochodach. Skarżący w tym samym dniu wypełnił ponownie deklarację o dochodach za wskazany okres podając jako dochód z tytułu emerytury łączną kwotę 4181,25 złotych, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego dawało kwotę 1393,75 złotych miesięcznie. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z dnia 2 grudnia 2016 r. oraz orzekł co do istoty sprawy, przyznając skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 124,91 złotych miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. na podstawie art. 2 – 7 ust. 1a i 5, art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm., dalej u.d.m.), art. 104 k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 156, poz. 1817 ze zm.). Organ pierwszej instancji wskazał, że pierwotna wysokość dodatku mieszkaniowego została ustalona w oparciu o zadeklarowane przez skarżącego dochody emerytalne z okresu IX-XI 2016 r., których łączna wysokość wyniosła 3513,93 złotych, średniomiesięcznie zaś 1171,1 złotych. Jednakże dniu 14 czerwca 2017 r., w toku postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres organ ustalił, że dochód brutto skarżącego z tytułu emerytury pobieranej w okresie IX-XI 2016 r. był wyższy i wynosił łącznie 4181,25 złotych, średniomiesięcznie zaś 1393,75 złotych. W związku z tym postępowanie podlegało wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę co do istoty, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę dochody skarżącego w wysokości zweryfikowanej w toku postępowania wyjaśniającego i na tej podstawie ustalił, że przysługujący mu dodatek mieszkaniowy za okres IX-XI 2016 r. powinien wynosić 124,91 złotych. Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją i wniósł odwołanie, w którym podał m.in., że pod koniec grudnia 2016 r. złożył dokument poświadczający wysokość otrzymywanych dochodów, którym była decyzja ZUS. Dodał także, że to nie on dokonywał obliczeń tylko pracownicy organu, którzy następnie wydali zakwestionowaną decyzję. Decyzją z dnia 14 września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podało, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją ostateczną uzależnione jest od wystąpienia jednej z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., do których zalicza się m.in. ujawnienie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie były znane organowi ją wydającemu. W niniejszej sprawie za taką okoliczność organ odwoławczy uznał ujawnienie decyzji ZUS z dnia 21 kwietnia 2016 r. określającej inną wysokość otrzymywanych przez skarżącego dochodów z tytułu emerytury, niż podana we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Stąd też podstawą do obliczenia przysługującego stronie świadczenia powinno być – zgodnie z art. 3 ust. 3 u.d.m. – 1393,75 złotych, stanowiące kwotę brutto pobieranej emerytury. Po skorygowaniu tych danych dodatek mieszkaniowy na zawnioskowany przez stronę okres winien wynosić zatem 124,91 złotych, Mając powyższe okoliczności na uwadze organ odwoławczy uznał, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie było zasadne, zaś skorygowany dodatek mieszkaniowy został ustalony w prawidłowej wysokości. Kolegium nie znalazło tym samym podstawy do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji i utrzymało ją w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wskazał m.in., że podane we wniosku dane na temat wysokości osiąganych przez niego dochodów zostały uprzednio wyliczone przez pracownika ośrodka pomocy społecznej na podstawie przedstawionych mu dokumentów, pośród których znajdowała się m.in. decyzja ZUS oraz wydruk z rachunku bankowego. Skarżący jedynie więc wpisał obliczone przez urzędnika dane i podpisał się pod wnioskiem. Dodał on również, że w dniu 10 października 2017 r. otrzymał wezwanie do zapłaty kwoty 1236,00 złotych. Za powstanie tej należności nie czuje się jednak odpowiedzialny, gdyż stanowiła ona efekt popełnionego błędu urzędniczego i braku nadzoru nad przyjmowaniem wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy dodał ponadto, że skarżący we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego samodzielnie zadeklarował nieprawidłową wysokość emerytury pod rygorem odpowiedzialności karnej. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego została dołączona, czy przedłożona organowi do wglądu, decyzja ZUS z dnia 21 kwietnia 2016 r. o ustaleniu wysokości i podjęciu wypłaty emerytury. W takiej sytuacji nie można czynić organowi pierwszej instancji zarzutów, że mając na względzie konstrukcję przyznawania dodatków mieszkaniowych, przed wydaniem decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ujawnienia faktycznej kwoty dochodów gospodarstwa domowego skarżącego, innych niż te, które zostały przez niego wskazane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2018 r. skarżący oświadczył, że przy weryfikacji wysokości dochodów okazywał decyzję emerytalną, jak i historię wpłat i wypłat na jego rachunku, z której wynika w jakiej wysokości uzyskiwał świadczenie emerytalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. Skoro instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. W postępowaniu zwykłym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na wskazanej powyżej podstawie wznawia się postępowanie, gdy spełnione zostaną zatem łącznie trzy przesłanki: – ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; – nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; – okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia istotnie zaistniały w niniejszej sprawie. W szczególności podkreślić trzeba, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja nie potwierdza, aby okoliczność podana przez organy jako podstawa wznowienia postępowania była okolicznością nową i nieznaną w dacie orzekania o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, że deklaracja o dochodach skarżącego sporządzona w dniu 1 grudnia 2016 r. została opatrzona przez pracownika organu pierwszej instancji adnotacją: "przyjęto według okazanych dokumentów". Ponadto należy również odnotować, że w aktach sprawy pierwszej instancji (k.12) znajduje się wyciąg z rachunku bankowego skarżącego za okres IX-XI 2016 r., przedłożony organowi pomocy społecznej w dniu 1 grudnia 2016 r. Wskazane dowody korespondują również z zeznaniami skarżącego przesłuchanego w toku postępowania administracyjnego w charakterze strony oraz z jego stanowiskiem wyrażonym w ramach niniejszej sprawy. Skarżący podał bowiem, że składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w grudniu 2016 r. miał przy sobie decyzję emerytalną oraz wyciąg z rachunku bankowego za okres IX-XI 2016 r., które okazał pracownikowi organu pierwszej instancji. Deklarację o dochodach wypełnił zaś dopiero w siedzibie organu na podstawie wyliczeń, których miał dokonać za niego urzędnik przyjmujący dokumenty. Przedstawione okoliczności nie prowadzą zatem do przyjęcia – jak chce tego Kolegium – że dane na temat wysokości uzyskiwanego przez skarżącego dochodu za okres IX-XI 2016 r. nie były znane organowi pierwszej instancji w dacie wydania przez niego decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i pojawiły się dopiero w dniu 14 czerwca 2017 r., na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie tego świadczenia za kolejny okres. Choć w istocie do akt sprawy nie została złożona decyzja emerytalna skarżącego, to już tylko z samego wyciągu z rachunku bankowego strony, którym organ pierwszej instancji niewątpliwie dysponował w dacie wydania decyzji z dnia 2 grudnia 2016 r., można było wywnioskować, że podana przez skarżącego wysokość pobieranej emerytury nie stanowi dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.d.m. Było to bowiem świadczenie netto, wypłacane już po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki na podatek dochodowy, a więc tych potrąceń które z punktu widzenia art. 3 ust. 3 u.d.m. pozostają bez wpływu na wysokość dochodu służącego ustaleniu dodatku mieszkaniowego. Mając wiedzę na temat rzeczywistych dochodów skarżącego, organ pierwszej instancji zaniechał chociażby próby wyjaśnienia tej sytuacji stronie, tak aby złożony przez nią wniosek nie okazał się wadliwy. Organ nie był bowiem zwolniony z zastosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie pracownik organu pierwszej instancji, wspomagając skarżącego w wypełnieniu dokumentów niezbędnych do otrzymania dodatku mieszkaniowego, zobowiązany był więc przynajmniej go poinformować, że emerytura przekazywana na jego rachunek bankowy nie stanowi dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.d.m., o czym z pewnością musiał wiedzieć jako podmiot zawodowo zajmujący się wykonywaniem tego typu zadań publicznych. W świetle powyższych okoliczności, za nieistotną – w ocenie Sądu – należało zatem uznać argumentację Kolegium, że skarżący wypełnił deklarację o dochodach samodzielnie oraz pod rygorem odpowiedzialności karnej. Niewątpliwie działał on bowiem w zaufaniu do organów administracji publicznej, do czego był uprawniony mając na względzie treść art. 8 k.p.a. Reasumując należało stwierdzić, że organy obu instancji przedwcześnie uznały za spełnioną przesłankę umożliwiającą wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zostało bowiem wykazane, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który tę decyzję wydał. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów k.p.a. w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w przedmiotowej sprawie. Następnie organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni skarżącemu przesłanki jakimi kierował się orzekając. ----------------------- 3