IV SA/Wr 7/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: referent Ksawery Sobczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 września 2023 r. nr SKO 4532.240.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 11 września 2023 r. (nr SKO 4532.240.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji), po rozpoznaniu odwołania H. P. od decyzji Prezydenta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 27 czerwca 2023 r. (nr DZSW/SP/006108/2023), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.). Decyzja SKO została wydana na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2022 r. H. P. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem – C. P. Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. W treści tej decyzji organ wyraził pogląd, że strona znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przeszkodą dla ustalenia jej wnioskowanego świadczenia jest jednak wiek powstania niepełnosprawności u ojca. Organ wskazał na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i w podsumowaniu stwierdził, że brak spełnienia przesłanki z tego przepisu wyklucza możliwość przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. (nr SKO 4316/68/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) organ drugiej instancji stwierdził, że okoliczność powstania niepełnosprawności u ojca strony w innym okresie niż wymagany treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić przeszkody do ustalenia stronie wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie, za przedwczesne uznało SKO stwierdzenie organu pierwszej instancji, że "strona sprawuje opiekę nad ojcem, która wyklucza podjęcie pracy zarobkowej". Zdaniem SKO, konstatacja ta nie w pełni znajduje odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jak odnotował organ drugiej instancji, "treść kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak i pozostała część akt sprawy, nie pozwalają stwierdzić, czy Strona wykonuje wykluczającą podjęcie zatrudnienia opiekę nad ojcem. Z jednej bowiem strony organ nie kwestionuje wprost faktu sprawowania opieki, ale jednocześnie wskazuje, że mieszkanie jest zastawione różnymi przedmiotami tak, że uniemożliwia to C. P. swobodne poruszanie się po nim, a w kuchni i innych pomieszczeniach panuje nieporządek, itp." Z tego względu, materiał dowodowy sprawy wymaga uzupełnienia w kierunku wskazanym w decyzji SKO. Określając zakres niezbędnych ustaleń jakie wymagają wyjaśnienia, SKO podniosło, że organ pierwszej instancji powinien określić, czy podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez stronę musiałoby odbyć się ze szkodą dla jej ojca, ponieważ nie miałby on wówczas zapewnionej odpowiedniej opieki. Ponadto, biorąc pod uwagę to, że wnioskodawca zobowiązał się w toku wywiadu uprzątnąć mieszkanie w stopniu, który nie będzie już utrudniał funkcjonowania ojca, należy sprawdzić, czy to zrobił. W następstwie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r., organ pierwszej instancji odmówił stronie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W treści tej decyzji wskazał, że w dniu 15 maja 2023 r. zwrócono się do Kierownika Z. we W. (dalej: Z.) o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u wnioskodawcy w celu zweryfikowania okoliczności dotyczących spełnienia warunków do świadczenia pielęgnacyjnego. W ramach tego wystąpienia zwrócono się w szczególności o udzielenie informacji odnośnie do tego – jaki jest rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nad ojcem i jakie konkretnie czynności podejmuje wnioskodawca w zakresie – pielęgnacji, higieny osobistej, karmienia, wykonywania czynności samoobsługowych, prowadzenia gospodarstwa domowego, ułatwiania kontaktów ze środowiskiem oraz w jakim wymiarze czasowym wspomniane czynności są wykonywane, a także, o jakich porach dnia i nocy. Dodatkowo, zwrócono się o sprawdzenie, czy wnioskodawca posprzątał mieszkanie w stopniu, który nie utrudnia funkcjonowania ojca, o czym była mowa w wywiadzie z dnia 10 lutego 2023 r. W nawiązaniu do tego wystąpienia organ argumentował, że z pisma Z. z dnia 15 czerwca 2023 r. wynika, że strona skontaktowała się z pracownikiem socjalnym, lecz nie udzieliła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Na tle tych ustaleń, organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 28 ust. 1 u.ś.r. w myśl którego, organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Następnie skonstatował, że z uwagi na to, że wnioskodawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ nie może stwierdzić, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że jej ojciec trafił do domu opieki społecznej, gdzie pod czterech dniach zmarł, tj. w dniu 26 czerwca 2023 r. W związku z tą okolicznością strona w treści odwołania zaznaczyła, że domaga się wypłacenie świadczenia "od dnia wydania zaświadczenia komisji mops do 22.06.2023". Podkreśliła, że opiekowała się ojcem prawie 2 lata, to jest od grudnia 2020 r. Wcześniej, strona była aktywna zawodowo i pracowała na umowę o pracę. W ramach przedstawionej w odwołaniu argumentacji strona podjęła polemikę z poczynionymi w toku wywiadu środowiskowego z dnia 12 grudnia 2022 r. ustaleniami w zakresie stanu mieszkania. Powołaną na wstępie decyzją SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W treści tej decyzji organ drugiej instancji w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ich ocenę prawną. Skonstatował, że wobec niewyrażenia przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego "nie było możliwe wyjaśnienie okoliczności, których zaistnienie było niezbędne do udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego, a obecnie ich wyjaśnienie nie jest już możliwe z powodu zgony C. P." Decyzja SKO została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W treści skargi skarżący podniósł, że: "Kolegium Odwoławcze przepisało postanowienie MOPS-u nie weryfikując go [...]". Pełnomocnik strony wyznaczony z urzędu w pismem z dnia 28 maja 2024 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z: - zaświadczenia z dnia 8 maja 2024 r. o hospitalizacji C. P., potwierdzającego jego pobyt w D. w okresie od 24 kwietnia 2023 r. do 19 czerwca 2023 r., tj. w okresie planowanej przez MOPS czynności wywiadu środowiskowego na okoliczność przebywania w tym czasie podopiecznego strony w szpitalu a nie w miejscu zamieszkania; - przesłuchania wymienionych w tym piśmie świadków na okoliczność faktu sprawowania przez stronę opieki nad ojcem oraz rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w okresie objętym odwołaniem. W treści wspomnianego pisma pełnomocnik z urzędu zaznaczył, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów jest niezbędne, albowiem ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy możliwe jest tylko poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentu oraz dowodu z zeznań świadków. Do pisma z dnia 28 maja 2024 r. pełnomocnik strony załączył kserokopię zaświadczenia o hospitalizacji C. P. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Po myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując w tych granicach kontroli zaskarżonej decyzji SKO Sąd uznał, że decyzja ta narusza art. 28 u.ś.r., albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zasadności zastosowania tego przepisu na etapie orzekania przez organy administracji publicznej obu instancji. Stanowiący materialnoprawną przesłankę odmowy ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 28 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 11 września 2023 r. decyzja organu pierwszej instancji o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w powołaniu na art. 28 ust. 1 u.ś.r. została wydana w toku ponownego rozpoznania sprawy po tym, jak organ drugiej instancji w decyzji z dnia 28 lutego 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 stycznia 2023 r. z zaleceniem ustalenia (wyjaśnienia) jaki jest rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nad ojcem, jakie konkretnie czynności wnioskodawca podejmuje (przede wszystkim) w zakresie pielęgnacji, higieny osobistej, karmienia, wykonywania czynności samoobsługowych, prowadzenia gospodarstwa domowego i ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; w jakim dokładnie wymiarze czasowym te czynności są wykonywane, a także – o jakich porach dnia i nocy. Jak odnotował organ drugiej instancji we wspomnianej decyzji kasacyjnej: "Treść kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak i pozostała część akt sprawy, nie pozwalają stwierdzić, czy Strona wykonuje wykluczającą podjęcie zatrudnienia opiekę nad ojcem". "Organ gminy powinien określić, czy podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez Stronę musiałoby się odbyć ze szkodą dla C. P.", ponieważ nie miałby on wówczas zapewnionej odpowiedniej dla niego opieki. Jak wynika z akt sprawy i treści decyzji z SKO z dnia 28 lutego 2023 r. skarżący inicjując postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poddał się w dniu 12 grudnia 2022 r. wywiadowi środowiskowemu, który – jak można wnioskować z treści decyzji kasacyjnej z dnia 28 lutego 2023 r. - nie został przeprowadzony jednak rzetelnie przez pracownika socjalnego i w sposób adekwatny do koniecznych dla zastosowania normy z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustaleń faktycznych, wskutek czego SKO dostrzegło konieczność powtórzenia tej czynności procesowej przy uwzględnieniu wytycznych wskazanych w decyzji tego organu z dnia 28 lutego 2023 r. Jako okoliczność niesporną wskazać również trzeba to, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy wystosowano do strony pismo z dnia 23 maja 2023 r., w którym zawarto prośbę o pilny kontakt telefoniczny z pracownikiem socjalnym Z. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu w związku z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego część IX. W piśmie tym poinformowano stronę o danych telefonicznych do kontaktu z pracownikiem socjalnym oraz o dniach i godzinach jego urzędowania. Jak wynika z akt sprawy, wspomniane pismo z dnia 23 maja 2023 r. zostało odebrane przez skarżącego osobiście w dniu 9 czerwca 2023 r. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, który odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w powołaniu na art. 28 ust. 1 u.ś.r. wynika, że organ ten ustalając stan faktyczny sprawy przyjął, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło temu organowi ocenę, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Organ nie mógł również z tego powodu stwierdzić, czy wnioskodawca wykonuje wykluczającą podjęcie zatrudnienia opiekę nad ojcem. Co ważne, przesłankę odmowy wyrażenia przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego Prezydent Miasta Wrocławia wyprowadził na podstawie powołanego w decyzji tego organu pisma z Z. we W. (dalej: Z.) z dnia 15 czerwca 2023 r. Bazując na jego treści organ pierwszej przyjął, że wnioskodawca "skontaktował się z pracownikiem socjalnym, lecz nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego". W aktach sprawy, istotnie, znajduje się pismo Z. z dnia 15 czerwca 2023 r., w którym odnotowano, że "nie udało się przeprowadzić wywiadu cz. IX u Pana R. P. zam. W. "ul. [...]" oraz że strona skontaktowała się z pracownikiem socjalnym, lecz nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu cz. IX. Nie trudno nie dostrzec, że wspomniane pismo stanowi korespondencję pomiędzy Z. a Działem Świadczeń MOPS-u we Wrocławiu i stanowi odpowiedź Z. na wyrażoną w piśmie z dnia 15 maja 2023 r. prośbę Działu Świadczeń MOPS w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą w związku z wytycznymi SKO pomieszczonymi w decyzji tego organu z dnia 28 lutego 2023 r. Jednocześnie, w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek notatki służbowej potwierdzającej skontaktowanie się przez stronę z konkretnym pracownikiem socjalnym oraz odmówienie przez wnioskodawcę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Okolicznościom wynikającym z pisma z dnia 15 czerwca 2023 r. tj. odmówieniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zaprzeczył natomiast skarżący obecny na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r., który oświadczył przed Sądem, że po otrzymaniu pisma z dnia 23 maja 2023 r. skontaktował się telefonicznie z organem informując go o tym, że aktualnie jego ojciec przebywa w szpitalu. Fakt pobytu ojca w szpitalu w dniach od 24 kwietnia 2023 r. do 19 czerwca 2023 r. skarżący udokumentował stosownym zaświadczeniem wystawionym przez D. we W., jakie pełnomocnik strony dołączył do pisma procesowego z dnia 28 maja 2024 r. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że zawartość nadesłanych do Sądu akt administracyjnych sprawy nie pozwala ocenić, czy skarżący istotnie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w następstwie otrzymania pisma z dnia 23 maja 2023 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu źródłowego, który by potwierdzał ten fakt, a okoliczności przyjętej przez organy orzekające w sprawie zaprzeczył skarżący podczas rozprawy w dniu 11 lipca 2023 r. W świetle niedostatków materiału dowodowego, na podstawie którego organy wywiodły podstawy do zastosowania art. 28 ust. 1 u.ś.r., odwołanie się do tego przepisu należało uznać za przedwczesne w realiach kontrolowanej sprawy, jako że okoliczności istotne z punktu widzenia skutku wynikającego z tego przepisu nie zostały wykazane ponad wszelką wątpliwość. W ocenie Sądu, wywodzenie skutku w postaci odmowy przeprowadzania przez stronę wywiadu środowiskowego na podstawie korespondencji z dnia 15 czerwca 2023 r. z powodów wyżej wskazanych stoi w sprzeczności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji strony zaprezentowanej na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. a ukierunkowanej na podważenie wyprowadzonych - na podstawie przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2023 r. wywiadu środowiskowego - wniosków pracownika socjalnego odnośnie do stanu mieszkania skarżącego podnieść trzeba, że ustalenia poczynione w toku tego wywiadu środowiskowego były przedmiotem oceny w ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO z dnia 28 lutego 2023 r. Wobec jej niezaskarżenia przez stronę, zalecenia zawarte w tej decyzji miały walor prawnie wiążący w toku ponownego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2024 r. wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków na okoliczność sprawowania przez stronę opieki nad ojcem wskazać trzeba, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III FSK 194/22), co wprost wynika z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Przywołany przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W powołaniu na ten przepis nie jest możliwe przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z przesłuchania świadków, albowiem przeprowadzenie takiego dowodu nie jest przewidziane w ramach procedury obowiązującej przed sądem administracyjnym. Z tych względów, wniosek pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność opiekowania się ojcem przez stronę Sąd oddalił. Mając na uwadze zaprezentowane w sprawie stanowisko Sądu odnośnie do niewykazania podstaw do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 1 u.ś.r., Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w sentencji wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji publicznej rozpatrujący ponownie sprawę obowiązany jest podjąć czynności procesowe ukierunkowane na wyjaśnienie okoliczności wskazywanych przez SKO w decyzji z dnia 28 lutego 2023 r., z tym zastrzeżeniem, że ustalenia te powinny oczywiście ograniczać się do okresu, w którym C. P. zamieszkiwał wspólnie ze skarżącym. Sąd oczywiście dostrzega podnoszoną przez stronę okoliczność śmierci ojca w dniu 26 czerwca 2023 r. Wbrew jednak stanowisku organu drugiej instancji uważa, że organ powinien podjąć choćby próbę wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a na które zwrócono uwagę w decyzji SKO z dnia 28 lutego 2023 r. Przy dokonywaniu ustaleń faktycznych w tym zakresie organ powinien wykorzystać wszystkie dostępne mu narzędzia procesowe. Prezentując taki pogląd w sprawie Sądowi nie uszło uwadze, że konieczność przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego wynikała z zaniedbań pracownika socjalnego, który przeprowadzał tę czynność. Skutków wadliwie przeprowadzonej czynności procesowej nie może ponosić strona.