IV SA/Wr 701/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt w domu pomocy społecznej i zobowiązanie do jej zwrotu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi w kwocie 3390 zł z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. za pobyt H. Z. w domu pomocy społecznej i zobowiązania B. B. do jej zwrotu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że B. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz osiąga miesięczny dochód z zatrudnienia w kwocie 2.574,86 zł. Nadto ustalił, że strona leczy się z powodu przewlekłych chorób, wymagając jednocześnie stałej opieki lekarskiej oraz stałego przyjmowania leków. Dnia 28 grudnia 2010 r. organ pierwszej instancji sporządził, a następnie wysłał stronie do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszenia przez nią odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Strona odmówiła podpisania tej umowy. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji wydał zakwestionowaną decyzję, na mocy której zobowiązał stronę do zwrotu kwoty 3.390 zł z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Strona odwołała się od tej decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. Jak dalej podało Kolegium, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: ustawa, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Dom pomocy społecznej pokrywa w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych (art. 58 ust. 1 ustawy). W myśl zaś art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten, ustalany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa - w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej - i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 103 ust. 2 ustawy, gdy koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej ponoszone są przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, ich wysokość obligatoryjnie jest ustalana w umowie, którą zawierają te osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Opisany stan prawny wskazuje jednoznacznie na fakt, że opłata zostaje obligatoryjnie ustalona dopiero po zawarciu stosownej umowy. Dopiero udokumentowana odmowa zawarcia takiej umowy przez osobę zobowiązaną uzasadnia obciążenie tą odpłatnością właściwej gminy, a następnie wydanie decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę izobowiązanie do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy (decyzja SKO we W. z dnia [...] 2008 r., nr [...]). Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, organ pierwszej instancji sporządził, a następnie wysłał odwołującej się do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, jednakże strona odmówiła podpisania umowy. Ponieważ organ pierwszej instancji podjął działania w kierunku zawarcia z odwołującą się umowy, określającej zasady i wysokość odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, a strona odmówiła podpisania takiej umowy, to zdaniem Kolegium, organ ten miał kompetencję do wydania, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy, zakwestionowanej decyzji. Nadto Kolegium podkreśliło, że podstawę prawną ubiegania się przez odwołującą się o całkowite lub częściowe zwolnienie z obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt H. Z. w domu pomocy społecznej - w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. - może stanowić przepis art. 104 ust. 4 ustawy. Stanowi on bowiem, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Zastosowanie powyższego przepisu wymaga jednak nowego wniosku strony, który byłby przedmiotem odrębnego postępowania. Na tę decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca szczegółowo opisała swą sytuację materialną i zdrowotną wskazując, że nie jest w stanie ponieść żadnych opłat w związku z pobytem matki w domu pomocy społecznej. Podniosła też, że spostrzegła niespójność w decyzjach organów obydwu instancji, "ponieważ MOPS w swojej decyzji używa 250 % ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a SKO w swoim uzasadnieniu używa do tego 300 %". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, który postanawia, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. 2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2. 2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a. 2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazano na uiszczanie opłaty zgodnie z umową określoną w art. 103 ust. 2 ustawy. Po myśli tego uregulowania, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Z kolei, w myśl art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że matka skarżącej przebywa w domu pomocy społecznej i ponosi częściowo koszty swego pobytu w tej placówce, oraz że pozostałą do zapłaty różnicę pomiędzy kwotą należną i uiszczaną, w spornym okresie, pokryła zastępczo Gmina W. Bezsprzecznym też jest fakt, że skarżąca nie zawarła z Gminą umowy, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, pomimo że jest zstępną H. Z. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy administracji miały podstawy do obciążenia skarżącej określoną w decyzji należnością, którą zastępczo uiściła Gmina. Zauważyć w tym miejscu należy, że konstrukcja art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje kolejność ponoszenia kosztów pobytu w domu opieki społecznej, ustalając obowiązek córki przed obowiązkiem gminy. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 1171/09 oraz wyrok NSA z 14 września 2011 r. w sprawie I OSK 666/11 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów powszechnych, jako że uznaje się, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (uchwała SN z dnia 29 października 2009 r., III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10/11). Podkreślenia wymaga, że organ pomocy społecznej prawidłowo ocenił, iż skarżąca posiada możliwości dochodowe pozwalające na wnoszenie przez nią opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, bowiem dysponuje dochodem miesięcznym w kwocie 2.574,86 zł. Możliwości te zostały ocenione w myśl kryterium, o jakim mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Na tej podstawie zaś, sporządzona została umowa dotycząca ponoszenia odpłatności za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej. Jednakże podpisania tej umowy skarżąca odmówiła, w konsekwencji czego, słusznie, została zobowiązana do zwrotu kwoty oznaczonej w decyzji organu I instancji. Kolegium, uwzględniając wynikający ze zmiany przepisu art. 61 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy wzrost kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej z 250% na 300%, dokonało odmiennego przeliczenia kwot dochodu. Zmiana ta nie miała jednak wpływu na obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Niewątpliwie dochód w kwocie 2.574,86 zł przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 1.431 zł. Z kolei, jak zauważa Sąd, również kwota dochodu pozostała po wniesieniu ustalonej miesięcznej należności z tytułu opłaty za pobyt matki i ojca skarżącej w domu pomocy społecznej (565 zł + 565,01 zł), jest wyższa niż 1.431 zł. Biorąc zatem pod uwagę to co wyżej powiedziano, w świetle odmowy podpisania przez skarżącą umowy sporządzonej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, słusznie orzeczono o obowiązku zwrotu przez nią należności poniesionej zastępczo przez Gminę z tytułu opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.