IV SA/Wr 707/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Asesor WSA – Ewa Kamieniecka Asesor WSA – Alojzy Wyszkowski Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją z dnia [...]r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku G. S., odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji, powołując się na art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.) uzasadnił swoją decyzję wystąpieniem rażącej dysproporcji między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Od powyższej decyzji G. S. wniósł odwołanie, podnosząc, że decyzja o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego jest dla niego krzywdząca. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji zawyżenie dochodu oraz błędną ocenę sytuacji rodzinnej i finansowej, a zwłaszcza co do posiadanych przez niego gruntów rolnych i uzyskiwanych z nich dochodów. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło w całości zaskarżona decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy wyjaśnił wszystkie kwestie związane z wydaniem decyzji. Zdaniem Kolegium Odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zobowiązano organ pierwszej instancji do ustalenia: 1. czy pożyczka, jaka otrzymała A. S. z Urzędu Pracy był wystarczająca na zakup trzech samochodów, jeśli nie, to z jakich środków finansowych i w jakiej wysokości nastąpiło dofinansowanie ich zakupu (umowa pożyczki), 2. czy Pani A. S. prowadzi działalność gospodarczą jednoosobowo, czy też zatrudnia pracowników, jakie firma ma obroty (ile kupiła i le sprzedała samochodów – umowy kupna – sprzedaży), 3. w jaki sposób zostały rozdysponowane pieniądze, które otrzymała strona ze sprzedaży działki w [...] r., 4 czy strona użytkuje posiadane grunty orne, czy też wydzierżawiła i jeżeli tak to jakie z tego tytułu otrzymała korzyści, 5. w jakiej wysokości, na jaki cel i kiedy wnioskodawca zaciągnął kredyty w Banku [...] i w [...] Banku, 6. czy otrzymuje dopłaty dla rolników z funduszu Unii Europejskiej, 7. umowy kupna-sprzedaży działek, które strona zbyła od [...] r., 8. jaka działalność gospodarczą prowadził G. S. w okresie od [...] r. do [...] r., czy działalność ta spowodowała straty i jeżeli tak to w jakiej wysokości i z czego zostały pokryte. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopiero wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. S. wniósł o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji oraz "nakazanie wypłacenia w należnej wysokości, dodatku mieszkaniowego". Podniósł, że przeprowadzony wywiad środowiskowy, na postawie którego została wydana zaskarżona decyzja nie został przeprowadzony w sposób rzetelny. W piśmie z dnia [...]r. skarżący dodatkowo podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest niezgodna z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, ponieważ obliguje organ do rozpatrzenia sytuacji majątkowej rodziny w okresie trzech miesięcy przed złożeniem wniosku. Skarżący uznał także, że bezprawna jest ingerencja w życie prywatne sprzed czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 k.p.a, jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania takiej decyzji przez organ odwoławczy jest zatem ograniczona spełnieniem w/w przesłanek. Przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bądź popełnienie istotnych uchybień w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (por. wyroki NSA: z dnia 12 sierpnia 1997 r., SA/Rz 770/97, Lex nr 29725, z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96, "przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1998 r., nr 3, poz. 92). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (postępowania dowodowego). Wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym nie może sanować tego rodzaju uchybień, ponieważ naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni (por. wyrok NSA z 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96, Lex nr 47908). Przyczyny, dla których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało za konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w trybie przewidzianym przepisem art. 138 § 2 k.p.a, zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji. W szczególności uznano, iż organ pierwszej instancji przeprowadzając wywiad środowiskowy w dniu [...]r. nie ustalił w sposób wystarczający wszystkich okoliczności, które mogą mieć znaczenie przy podejmowaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, na czynności, jakie powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zasadnie uznało, że dopiero wyjaśnienie wszystkich wskazanych wątpliwości pozwoli na podjęcie prawidłowego, tj. zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy może uznać, że postępowanie rozpoznawcze w pierwszej instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Wskazuje na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 1982 r. (I SA 95/82; ONSA 1982, z. 1, poz. 41): "Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.)". W przedmiotowej sprawie stanowisko organu odwoławczego w kwestii oceny zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał na wady postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i uzasadnił potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ oraz ustalił zakres tego postępowania. Uznać należało bowiem, że wskazane w orzeczeniu kwestie mogą rzutować na przyznanie lub odmowę przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. O treści rozstrzygnięcia decydować jednak będzie organ pierwszej instancji. Ponieważ wszczęte skargą G. S. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.