IV SA/Wr 711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia 24 listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza celnego postanawia: odrzucić skargę. Dyrektor Izby Celnej we W. aktem z dnia 24 listopada 2009 r. wydanym na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) (zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej) mianował z dniem 30 listopada 2009 r. J. R. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. J. R pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. (data wpływu do organu 11 grudnia 2009 r.) wezwała Dyrektora Izby Celnej we W. do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że z uwagi na pełnienie przez nią obowiązków kierownika zmiany, a następnie zajmowanie tego stanowiska w Oddziale Celnym w Jakuszycach powinna zostać mianowana na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W uzasadnieniu wezwania strona przedstawiła przebieg służby w organach celnych , wskazując na następujące okresy zatrudnienia na wymienionych stanowiskach, a to : - kontroler celny od 12 marca 1991 r. do 330 listopada 1992 r, - starszy kontroler celny od 1 grudnia 1992 r. do 15 marca 1998 r., - p.o. kierownika zmiany od 1 października 1995 r. do 31 marca 1996 r., - kierownik zmiany od 16 marca 1998 r. do 31 sierpnia 2001 r., - ekspert celny od 1 września 2001 r. do nadal. Dalej wskazała, że organ dokonując mianowania na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej nie uwzględnił treści art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej , zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 , określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W powyższym zakresie strona podniosła zarzut błędnej interpretacji przez organ pojęcia zwartego w powołanym przepisie, a mianowicie "przed wejściem w życie ustawy". Pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. nr ... Dyrektor Izby Celnej we W. poinformował stronę, że odmawia zmiany aktu mianowania na stopień z dnia 24 listopada 2009 r. w części określającej stanowisko służbowe, albowiem został on wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. J. R wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na akt mianowania z dnia 24 listopada 2009r. , wnioskując o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem oraz domagając się uznania, że Dyrektor Izby Celnej we W. na mocy art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zobowiązany jest do mianowania jej – w trybie art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej – na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W motywach skargi skarżąca podniosła, że zaskarżony akt mianowania jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej szczególny tryb mianowania określony w art. 223 ustawy o Służbie Celnej pozbawiony jest elementów uznaniowości w zakresie ustalania przynależności funkcjonariusza do poszczególnych korpusów i organ z mocy prawa zobowiązany jest do wydania aktu mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w określonym korpusie osobowym. Wskazała, że w przepisie art. 223 ust. 2 do 6 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca ściśle określił przesłanki, którymi powinien kierować się organ określając przynależność do korpusu osobowego. W związku z tym na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Dyrektor Izby Celnej zobowiązany jest do mianowania jej na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie. W ocenie organu sprawa dotycząca mianowania na stopień służbowy należy do właściwości sądu powszechnego. Z kolei odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej organ wskazał, że zajmowane przez skarżącą stanowisko kierownika zmiany jest stanowiskiem, którym wiąże się podporządkowanie służbowe, jednakże strona nie zajmowała go w dniu 30 października 2009 r. i z tego powodu nie została mianowana na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W powyższym zakresie - zdaniem strony przeciwnej - zasadne jest rozumienie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej – jako przepisów normujących stan zastany i określenie stopni służbowych funkcjonariuszy celnych według zasad zawartych w nowej ustawie według stanu z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.) tj. stanu z dnia 30 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r. – sygn. akt IV SA/Wr 108/10 – odrzucił skargę na zaskarżony akt , uznając, że akt mianujący skarżącą na stopień służbowy nie może być kontrolowany przez sąd administracyjny, a rozważana sprawa ma związek z działalnością sądu powszechnego, nie podlegającą właściwości sądu administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że mianowanie na stopień służbowy jest aktem z zakresu sfery dyspozycyjności funkcjonariusza wobec jego władzy służbowej i nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej , w której J. R wnioskowała o jego uchylenie w całości, polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji co do charakteru zaskarżonego aktu mianowania . W szczególności skarżąca podniosła, że akt mianowania przewidziany w art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest innym niż decyzja administracyjna rodzajem aktem administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r. , sygn. akt I OSK 949/10 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 108/10. W motywach orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalna jest interpretacja uznająca, że droga przed sądem administracyjnym dopuszczalna jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 188 ustawy o Służbie Celnej, albowiem zgodnie z art. 189 spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 188 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Natomiast akt mianowania, o którym mowa w art.223 ust.3 pkt.2 ustawy o Służbie Celnej następuje w ramach łączącego strony administracyjnego stosunku zatrudnienia – stosunku służbowego. Prowadzi do zmiany treści tego stosunku poprzez zmianę stopnia w korpusie. Jest to czynność władcza kształtująca stosunek służbowy. Zdaniem Sąd II instancji wprawdzie ustawodawca nie przewidział wprost, że mianowanie w oparciu o art. 223 ust.3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej następuje w drodze decyzji administracyjnej, nie oznacza to , że w istocie tak nie jest, bowiem o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa , lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. W tym zakresie Sąd kasacyjny powołał również na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006r. II GPS 1/06, w której wyrażono pogląd, w myśl którego w przypadku gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uregulowania art.223 ust.3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że mianowanie , o którym mowa w przepisie w istocie stanowi decyzję administracyjną, rozstrzyga bowiem w sposób władczy o sytuacji funkcjonariusza, a konkretnie o tym jaki stopień służbowy i w jakim korpusie będzie posiadał. W kwestii ustalenia korpusu i stopnia jakie funkcjonariusz celny będzie w tym korpusie posiadał nie istnieje sfera dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu. Decyzja ta w istocie modyfikuje stosownie do nowych regulacji prawnych stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Jej nie wymienienie wśród decyzji wynikających z wymienionego przepisu wydaje się być uzasadnione jego przejściowym charakterem , jak też specyfiką wprowadzonej regulacji , w której precyzyjnie określone zostały przez ustawodawcę warunki dokonania zmian związanych z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją i jako taka podlega kontroli sądowo-administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu mianowania należy w pierwszej kolejności wskazać, że orzeczeniem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 949/10 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że sprawa, w której wydano akt mianowania, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, w kwestii ustalenia korpusu i stopnia, jaki funkcjonariusz celny będzie w tym korpusie posiadał, ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją i jako taka podlega ona kontroli sądowo-administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny , co wynika wprost z uregulowania zawartego w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.). Wyrażona zatem w powołanym wyżej orzeczeniu ocena prawna wiąże wprawdzie Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę, jednakże nie zwalnia go to z obowiązku badania wymogów formalnych skargi , w tym jej dopuszczalności i w pozostałych aspektach objętych dyspozycją przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a. , a zatem ustaleniu czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Dokonując oceny przedmiotowej skargi pod wyżej wskazanym kątem należało uznać, że skarga jako przedwczesna podlega odrzuceniu. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić należy, że analiza uregulowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że mianowanie , o którym mowa w tym przepisie w istocie rzeczy stanowi decyzję administracyjną, rozstrzyga bowiem w sposób władczy o sytuacji funkcjonariusza, a konkretnie o tym jaki stopień służbowy i w jakim korpusie będzie posiadał. Zatem funkcjonariuszowi Służby Celnej, przysługuje prawo domagania się skontrolowania przez organ administracyjny wyższego stopnia i w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne, czy akt mianowania wynikający z normy art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej, został wydany zgodnie z prawem. Wskazać jednak należy ,że nie jest to kontrola dyskrecjonalnej decyzji organu, ale kontrola realizacji przez organy Służby Celnej wykonania dyspozycji art. 223 ust. 1-6 ustawy, czyli zbadanie, czy przypisanie funkcjonariusza do danego korpusu nastąpiło zgodnie z wolą ustawodawcy. Wymaga bowiem podkreślenia, że przepis art. 223 jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z odpowiednich uregulowań obowiązującej wcześniej ustawy o Służbie Celnej pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Przepis ten jest zatem przepisem szczególnym (lex specialis), który ma zastosowanie tylko do dokonania owej transformacji, stąd też jego wykładnia nie może być dokonywana w sposób rozszerzający. Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy o Służbie Celnej), wobec tego kontrola taka nie może odbywać się w oparciu o ogólne przepisy tej ustawy (uregulowania zawarte w art. 188 i art. 189), a zatem z uwagi na brak odpowiedniej regulacji zawartej w przepisie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie kontroli instancyjnej prowadzonej na gruncie postępowania administracyjnego należy w takim przypadku stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w tym w szczególności przepis art. 127 § 1 i § 2 tej ustawy , który przewiduje ,że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Oznacza to , że od aktu mianowania wydanego, jak w rozważanym przypadku, na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Natomiast od wydanej w sprawie przez organ celny II instancji decyzji – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok WSA we W. z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wr 52/10 niepublikowany). Z kolei skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.) . W realiach badanej sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia 24 listopada 2009 r. - doręczona skarżącej w dniu 26 listopada 2009 r. - w przedmiocie mianowania na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. Od decyzji tej, jako wydanej przez organ I instancji, w zakresie określenia korpusu Służby Celnej przysługiwało skarżącej odwołanie do organu wyższego stopnia, czyli do Szefa Służby Celnej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia 9 grudnia 2009 r., zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", które wniesione zostało do organu pierwszej instancji – Dyrektora Izby Celnej we W. – w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania od decyzji pierwszo- instancyjnej, co potwierdza prezentata urzędu pocztowego w J.G., którą opatrzona jest koperta zawierająca przedmiotowe pismo. Wspomniane pismo strony ma wszelkie znamiona odwołania. Uznanie zatem, że kwestionowany przez skarżącą akt mianowania na stopień służbowy, wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest decyzją administracyjną, od której służy odwołanie do organu drugiej instancji – szefa Służby Celnej – powoduje w konsekwencji, że złożone przez skarżącą pismo z dnia 9 grudnia 2009 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" powinno zostać potraktowane jak odwołanie i zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłane przez Dyrektora Izby Celnej we W. do organu wyższej instancji. Dopiero od wydanej, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzji organu celnego II instancji, skarżącej będzie przysługiwało prawo wniesienia skargi do właściwego sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi, jak w rozpoznawanej sprawie, strona czyni decyzję, co do której nie wyczerpano środków zaskarżenia, skargę jako przedwczesną należy uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.