IV SA/Wr 711/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich i odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla decyzję I i II instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił F. G., zwanego dalej skarżącym, uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBoWiD w J. G. orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Weryfikacyjnej z dnia 26 maja 1983 r. z tytułu "utrwalania władzy ludowej od dnia 1 stycznia 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. oraz odmówił przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Batalionach Chłopskich. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 25 ust. 2 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. nr 142 z 1997 r. poz. 950 ze zm.), zwanej dalej ustawą o kombatantach. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że w toku postępowania weryfikacyjnego ustalono, iż skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie jedynie z tytułu utrwalania władzy ludowej podczas służby w szeregach ORMO, a w myśl art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 ww. ustawy, pozbawia się tych uprawnień. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie zebranych informacji nie ma podstaw jednak do zachowania uprawnień za służbę w ORMO w latach 1947-48 r. Służba skarżącego miała związek wyłącznie z utrwalaniem władzy ludowej w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. "Pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. i ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4. (...)". Zdaniem organu, na podstawie zebranego materiału, także dokumentów złożonych do Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, nie ma podstaw do stwierdzenia, aby zainteresowany służył w Batalionach Chłopskich. Oświadczenia strony, w tym życiorys napisany w latach 80, nie stwierdzają, aby skarżący służył w Batalionach Chłopskich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że nie brał wcale udziału w utrwalaniu władzy ludowej, a brał czynny udział w walce przeciwko UPA, która polaków mordowała i dlatego wstąpił do ORMO, skarżący stwierdził także, że we wniosku do ZBoWiD nie wpisał do deklaracji, że był w Batalionach Chłopskich ponieważ mówiono mu, że tyle pisania jest nie potrzebne ponieważ, był w ORMO brał czynny udział w walce z UPA i dlatego nie trzeba tyle pisać. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. W motywach uzasadnienia organ orzekający wskazał, że wyżej wymieniony uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej, co zgodnie z treścią przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego stanowi samoistną podstawę do pozbawienia uprawnień kombatanckich. Jednocześnie organ w uzasadnieniu podniósł, że w wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznano, że wniosek skarżącego o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia służby w Batalionach Chłopskich nie zasługuje na uwzględnienie. Strona nie przedstawiła bowiem wiarygodnych dowodów świadczących o tym, że spełnia przesłanki przewidziane w przepisie art. 25 ust. 2 pkt 2 zd. 2 wskazanej ustawy warunkujące zachowanie dotychczasowych uprawnień kombatanckich. Zdaniem organu przedstawione przez stronę zeznania świadków nie wykluczają, iż skarżący mógł pomagać przy dostarczaniu rozkazów, poczty czy przewożenia ukrytej broni, co nie możne być utożsamiane z pełnieniem służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Sam wnioskodawca, zdaniem organu wskazał (oświadczenie z dnia 20 grudnia 1996 r.), iż przez dwa miesiące donosił o ruchach wojsk niemieckich oraz dowoził żywność dla oddziałów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu F. G. wniósł o zmianę lub uchylenie zaskarżonych decyzji. Skarżący stwierdził, że powyższe decyzje są niezgodne ze stanem faktycznym wykazanym przez stronę i błędnie interpretowane w świetle przepisów prawa. Według skarżącego niezgodne z prawdą jest twierdzenie, że uzyskał on uprawnienia kombatanckie jedynie z tytułu utrwalenia władzy ludowej. Skarżący podkreślił, że ten sam organ w ramach przeprowadzonej weryfikacji w 1996 r. potwierdził przyznanie uprawnień kombatanckich stronie z tytułu uczestnictwa w walkach z Ukraińska Powstańczą Armią (art. 1, pkt. 2, ust 6 o kombatantach) w brzmieniu: "Uczestniczenie w walkach z oddziałem UPA, oraz z grupami Wherwolfu". W tym miejscu przytoczył, jako dowód, zaświadczenie nr [...] Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 5 sierpnia 1996 r. Zdaniem skarżącego, pozbawienie go uprawnień kombatanckich potwierdzonych w procesie weryfikacyjnym na podstawie obowiązującej wówczas nieznowelizowanej Ustawy tylko dlatego, że walczył z UPA w jednostce militarnej, która nie była formacją państwową, narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i podważałoby zaufanie obywatela do ustanowionego prawa. Ponadto zdaniem skarżącego, ogólnie przyjętą zasadą potwierdzającą działalność podziemną w okresie okupacji niemieckiej są oświadczenia świadków. Dowodami potwierdzającymi służbę Strony w Batalionach Chłopskich są: 1. Oświadczenie I. W. 2. Oświadczenie F. F.. 2. Zaświadczenie Urzędu Gminy w K. z dnia 12.03.1947 r. 3. Zaświadczenie Prezydium G.R.N. w Krystynopolu z dnia 10.11.1950 r. 4. Wykaz plutonu wschodniego Batalionów Chłopskich - dowód pisma z dnia 01 czerwca 2000 r., -dowód pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji L.dz.a.II.4736/10 - Dokument potwierdza służbę Strony w Batalionach Chłopskich Przedstawione dowody, zdaniem skarżącego, są podstawą do przyznania uprawnień z tytułu służby w Batalionach Chłopskich. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. Ponadto organ stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół z przeglądania akt weryfikacyjnych nr [...], który nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem organu zaświadczenie o uprawnieniach kombatanckich wydane przez Urząd do Spraw Kombatantów na podstawie tego protokołu obrazowało jedynie stan akt sprawy, utrwalało określoną czynność przeprowadzoną w toku postępowania. Ponadto skarżący, zdaniem organu, w toku postępowania nie uprawdopodobnił żadnej przesłanki niezbędnej do potwierdzenia okoliczności pełnienia służby w Batalionach Chłopskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p. p. s. a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia - bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p. p. s. a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p. p. s. a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej uchybień proceduralnych, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a., zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 k.p.a. oraz zasada przekonywania wynikająca z art. 11 k.p.a. Zasady te nakładają na organy prowadzące postępowanie, obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy oraz wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego powodującym wadliwość decyzji. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Stosownie do treści art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały te uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 ustawy. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Organ twierdzi, że skarżący uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu udziału w walce zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej, w ramach działalności w ORMO, co w świetle art. 25 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy pozbawia go uprawnień uzyskanych z tego tytułu. Z treści tego przepisu wynika jednak, że uprawnienia kombatanckie zachowują osoby, które mogły je uzyskać z innych tytułów określonych w ustawie. Skarżący w postępowaniu administracyjnym twierdził, że brał udział w walkach Ukraińską Powstańczą Armią, na dowód czego wskazał zaświadczenia wydane przez Wojewódzkiego Komendanta Policji oraz Naczelnika Wydział Prezydialnego KWP w Z. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać nie tylko oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenia strony lub stron i podanie podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dokumentów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony uniemożliwia stronie poznanie motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia i w związku z tym może być przyczyną zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie organ odniósł się do przedłożonych dowodów związanych z udziałem skarżącego w walkach z Ukraińską Powstańczą Armią, dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana, jako aneks do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący twierdził również, że należał do oddziału partyzanckiego Batalionów Chłopskich, i miał "Mały", na dowód czego przedstawił oświadczenia stosownych świadków (k. 53 i 52), a także złożył wyjaśnienia, dlaczego w życiorysie i deklaracji członkowskiej nie ujawnił tego faktu (k. 62). Także w tej sprawie organ nie wypowiedział się wyczerpująca, a jedynie stwierdził, że nie wykluczył, iż strona mogła pomagać przy dostarczaniu rozkazów, poczty czy przewożenia ukrytej broni co jednak nie może być utożsamiane z pełnieniem służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Obowiązkiem organu orzekającego było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego i ustalenie czy spełnia on przesłanki do zachowania uprawnień kombatanckich w związku z działalnością w oddziałach partyzanckich Batalionów Chłopskich. Skarżący przedstawił oświadczenia dwóch świadków: F. F. (k.53) i I. W. (k.52), którzy przyznali, iż skarżący był w Partyzantce w Batalionach Chłopskich. Świadkowie podali, że znali go osobiście, stacjonowali we wsi B., oraz że dowódcą oddziału był chorąży plutonu pseudonim "Józefacki". Ja wynika z akt administracyjnych sprawy organ nie zweryfikował tych oświadczeń, nie odniósł się do nich w decyzjach, ani nie starały się wyjaśnić tych stwierdzeń w Ogólnopolskim Związku Żołnierzy Batalionów Chłopskich. W tej sytuacji okoliczności, czy skarżący brał udział w walkach z UPA oraz czy był członkiem Batalionów Chłopskich, działając pod pseudonimem "Mały" powinny stać się przedmiotem wnikliwego badania w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organ orzekający nie podjął właściwych działań zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Jak wielokrotnie wskazywał w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności, na mocy art. 77 § 1 kpa spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. W przypadku, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności lecz przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 28.04.1999r. IV SA 693/97, wyrok NSA z dnia 26.10.1999r. IV SA 1667/97). Aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się bowiem zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie wynika by organ orzekający podjął działania mające na celu przesłuchanie skarżącego i wskazanych przez niego świadków odnośnie służby w Batalionów Chłopskich. Skoro bowiem skarżący przedstawił pisemne oświadczenia świadków potwierdzające przynależność do konkretnego oddziału partyzanckiego, które w ocenie organu budziły wątpliwości co do ich wiarygodności, to zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organ zobligowany był do przeprowadzenia dowodu z zeznań tychże świadków. Organ administracyjny nie dokonał również weryfikacji twierdzeń skarżącego przeprowadzając dowód z jego zeznań, który dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ma istotne znaczenie. Organ orzekający zaniechał zatem dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a to uniemożliwiło przeprowadzenie przez Sąd pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Rozważenie spełnienia przez skarżącego przesłanek do zachowania uprawnień kombatanckich będzie możliwe dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a więc przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego i poddaniu go ocenie. Należy również zauważyć, że istnieje sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w osnowie decyzji, a jego uzasadnieniem. Organ II instancji wydając zaskarżona decyzję, w swoim rozstrzygnięciu orzekł tylko o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich, pozostawiając nie rozstrzygniętą, tą część decyzji I instancyjnej, w której odmówił przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Batalionach Chłopskich. W obecnym stanie faktycznym, wobec braku należytego uzasadnienia wydanych decyzji Sąd nie był w stanie skontrolować legalność zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ orzekający weźmie pod uwagę wskazane powyżej uchybienia.