IV SA/Wr 713/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. przy udziale K. P. jako następcy prawnego zmarłego uczestnika postępowania J. P. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2019 r. nr 1168/19 w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. odstępuje w całości od zasądzenia od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej (W. S.A. z siedzibą w W.) zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Przedmiotem skargi W. S.A. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca), wniesionej 8 listopada 2019 r., jest decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: organ) z 7 października 2019 r., nr 1168/19, utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu z 8 lutego 2019 r., nr I-10/19, o stwierdzeniu u J. P. (dalej także: uczestnik postępowania) choroby zawodowej w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - raka płuca prawego (poz. 17.1. wykazu chorób zawodowych). Wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Wr 479/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę. Stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W piśmie z 1 czerwca 2020 r., skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Sformułowała jeden zarzut materialnoprawny i szereg zarzutów procesowych. Pismem z 13 lipca 2020 r, małżonka uczestnika postępowania poinformowała o śmierci męża. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że J. P. zmarł [...] r. Postanowieniem z 29 lipca 2020 r., Sąd I instancji zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, z uwagi na powzięcie informacji o śmierci uczestnika postępowania. Natomiast postanowieniem z 10 września 2020 r., Sąd podjął zawieszone postępowanie z udziałem K. P. - następcy prawnego zmarłego (jego spadkobierczyni). Wyrokiem z 26 września 2023 r., sygn. II OSK 3238/20, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, Sąd kasacyjny) uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowe wszczęte zostało na podstawie skargi wniesionej 8 listopada 2019 r. Wskazał, że stroną tego postępowania, oprócz skarżącej i organu, był również J. P., gdyż zaskarżoną decyzją stwierdzono u niego chorobę zawodową, a więc wynik postępowania sądowego dotyczył jego interesu prawnego. Dostrzegł, że WSA rozpoznał jednak sprawę bez udziału J. P., wydając 20 lutego 2020 r. orzeczenie kończące postępowanie. Wywiódł, że ze skróconego aktu zgonu wynika, że J. P. zmarł [...] r. Oznacza to, że śmierć osoby, która winna być uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony, nastąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego, ściślej zaś na etapie postępowania odwoławczego, tj. przed wydaniem 7 października 2019 r. skarżonej decyzji. Wobec powyższego NSA stwierdził, że zaistniała bezwzględna przesłanka nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie podkreślił, że fakt śmierci uczestnika postępowania nie był znany Sądowi I instancji w chwili wszczęcia postępowania, w dniu wydania skarżonego wyroku, w chwili wniesienia skargi kasacyjnej i złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz że przesyłki sądowe kierowane do J. P. były awizowane. Dodał, że dopiero po wydaniu zarządzenia o doręczeniu uczestnikowi ostatniego z ww. pism, K. P. poinformowała WSA o śmierci męża. Zdaniem NSA, prawidłowo Sąd I instancji zawiesił w tej sytuacji postępowanie sądowe, a następnie je podjął z udziałem następcy prawnego uczestnika (żony zmarłego). Jednakże okoliczność, że śmierć uczestnika postępowania nie była znana sądowi orzekającemu nie ma znaczenia dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki nieważności postępowania. Z tych względów NSA uznał, że w sprawie doszło do nieważności postępowania, którą to okoliczność należało wziąć pod uwagę z urzędu. Końcowo NSA nakazał, żeby WSA - ponownie rozpoznając sprawę - wziął pod uwagę, że śmierć strony postępowania administracyjnego J. P. miała miejsce przed podjęciem zaskarżonej decyzji oraz ocenił, czy przedmiot niniejszego postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w związku z tym, iż w sprawie WSA wydał wyrok, który został zaskarżony skargą kasacyjną uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do regulacji art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. WSA, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z 26 września 2023 r., sygn. II OSK 3238/20 wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd w składzie rozpoznającym ponownie sprawę mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu Sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym kolejności sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), prowadzącymi do jego nieważności. Przypomnieć trzeba, że - w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Mając na uwadze powyższe regulacje, stan faktyczny i prawny sprawy, a także kierując się wskazaniami zawartymi przez NSA w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną, Sąd stwierdził, że skarżona decyzja obciążona jest wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż zaskarżona decyzja została wydana 7 października 2019 r., natomiast ze skróconego odpisu aktu zgonu (k. 129 akt sądowych) wynika, że uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego (a strona postępowania administracyjnego) J. P. zmarł [...] r., a więc przed wydaniem decyzji będącej przedmiotem skargi. Potwierdzona dokumentem urzędowym okoliczność zgonu J. P. w dniu [...] r. oznacza, że decyzja organu drugiej instancji została skierowana do osoby, która - jako nieżyjąca w dniu jej wydania - nie mogła mieć już w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałyby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej - niemniej, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w tej sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwalifikowanie skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej jako rażącego naruszenia prawa uzasadnione jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że nie jest możliwe określanie praw i obowiązków takiej osoby, a tym samym w stosunku do takiej osoby nie można skutecznie prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tę z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.) do chwilą śmierci. W konsekwencji przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki NSA z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 oraz z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; CBOSA). Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organowi administracji publicznej w chwili wydawania orzeczenia, nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie w sprawie skierowane zostało do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydania nie posiadała już przymiotu strony. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowanie sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji kierowanie rozstrzygnięć wyłącznie do takich osób. Mając na uwadze przedstawione rozważania stwierdzić należy, że J. P. nie mógł być podmiotem praw i obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji z 7 października 2019 r., gdyż została ona wydana już po jego śmierci, co nastąpiło [...] r. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to trzeba przyjąć, że wydana w przedstawionych okolicznościach faktycznych decyzja organu drugiej instancji obarczona jest od dnia jej wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uwzględniając, że wydana w sprawie decyzja podlega eliminacji z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał tego aktu merytorycznie pod względem jego zgodności z prawem. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Z kolei na podstawie art. 206 p.p.s.a., w pkt II sentencji wyroku, Sąd odstąpił w całości od zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Jednocześnie - odnosząc się do wskazań NSA - stwierdzić należy, że przedmiot postępowania nie odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, lecz obejmuje również roszczenia majątkowe członków jego najbliższej rodziny związane ze stwierdzoną chorobową zawodową. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania z udziałem następców prawnych zmarłego.