IV SA/Wr 721/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi B.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2022 r., nr SKO 4102/1/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr SKO 4102/1/22, po rozpoznaniu odwołania B. C. (dalej: Strona, Skarżąca) od sporządzonego z upoważnienia Wójta Gminy Czernica (dalej: Wójt) pisma z dnia 20 czerwca 2022r., nr MTP.680.7.2022.IC, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 19 maja 2022 r. (24 maja 2022 r. - data wpływu do Urzędu Gminy Czernica), wezwała Wójta Gminy Czernica do wydania w ustawowym terminie decyzji, bądź innego aktu o charakterze indywidualnym w przedmiocie nakazania usunięcia przez A. W. zainstalowanego na cmentarzu komunalnym w W. quasi-nagrobka zawierającego napis: "[...]". Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r., nr MTP.680.7.2022.IC Wójt Gminy Czernica ustosunkowując się do pisma Strony z dnia 19 maja 2022 r. wskazał, że pochówku G. Ć. dokonano z inicjatywy A. W. w grobie, który opłaciła na 20 łat nabywając do niego prawo. Nabyte prawo do grobu wyraża się możnością domagania się od zarządcy cmentarza niesprzeciwiania się wykonania pochówku w wykupionym miejscu. Obowiązki zarządcy cmentarza komunalnego w W. wykonuje Z. sp. z o.o. na podstawie umowy nr [...]/[...] z dnia 7 kwietnia 2020 r. zawartej pomiędzy Gminą a Spółką. W związku licznymi wystąpieniami Strony, zarówno do Wójta Gminy Czernica, jak również do zarządcy cmentarza (Z. Sp. z o.o.) i kierowanymi w tej sprawie odpowiedziami poinformowano, że nie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę stanowiska zajętego w sprawie a wyrażanego w przesyłanej korespondencji. Zarówno właściciel, jak i zarządca cmentarza dokonali szczegółowej analizy zarzutów podnoszonych w wystąpieniach. Z przeprowadzonych czynności wynika, że zmarła w dniu 9 marca 2015 r. G. C. została ekshumowana w dniu 10 marca 2017 r. a następnie pochowana na innym cmentarzu. Powyższe fakty zostały w sposób prawidłowy odzwierciedlone w księgach cmentarnych. W tej sprawie nie można stwierdzić naruszenia ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947, dalej: ustawa o cmentarzach), jak również innych aktów prawnych. Miejsce z którego ekshumowano G. C. nie jest grobem w świetle przywołanej wyżej ustawy a jedynie miejscem pamięci o zmarłej osobie (nagrobek "pro memoria"). W księgach cmentarnych G. C. nie figuruje już jako osoba zmarła, pochowana na cmentarzu w W. Fakt wykonania przez dysponującą miejscem na cmentarzu w W. A. W., nagrobka "pro memoria" w miejscu dawnego pochówku G. C. może wprowadzać w błąd co do miejsca jej spoczynku, jednak nie stanowi naruszenia prawa lub niedopełnienia obowiązków przez zarządcę cmentarza komunalnego. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika odwołała się od pisma z dnia 20 czerwca 2022 r. podnosząc, że jest to decyzja administracyjna, gdyż "pismo z dnia 20 czerwca 2022 r. MTP.680.7.2022.IC - zawiera minimum elementów decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu adresata decyzji (...)". Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wójta Gminy Czernica do wydania decyzji nakazującej usunięcie "quasi-nagrobka" zawierającego określone imię i nazwisko oraz lata urodzenia i śmierci. SKO zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r., po rozpoznaniu odwołania strony, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie odwoławcze przed organem wyższego stopnia jest procesem trójfazowym: faza pierwsza, zwana wstępną, obejmuje czynności polegające na badaniu odwołania pod względem formalnym (czy jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie), faza druga związana jest z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym, faza trzecia - to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe w tym zakresie obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji. Odwołanie jest przy tym niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona). Oczywistym jest ponadto, że nie przysługuje od czynności organu administracji publicznej niebędącej decyzją administracyjną, a stanowiącą np. czynność materialno-techniczną (zob. jeszcze B. Adamiak, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wydanie, Warszawa 2006, s. 596). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy SKO stwierdziło, że pismo z dnia 20 czerwca 2022 r. nie jest - jak wskazano w odwołaniu - decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji. Do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Uzasadniając powyższą kwalifikację wskazało że nie każda wypowiedź zawarta w piśmie podpisanym przez pracownika zatrudnionego w urzędzie gminy działającego w imieniu organu wykonawczego gminy jest decyzją administracyjną. Podkreśliło SKO, że kwestionowane pismo nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i ma charakter wyjaśniająco-informujący (brakuje w nim stwierdzeń imperatywnych pozwalających na stwierdzenie, że zawiera rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej). Co ważne, przepisy, na które powołuje się pełnomocnik Strony, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947) i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), nie umocowują organu wykonawczego do wydania decyzji administracyjnej (pierwsza z tych regulacji zawiera normę zadaniową dotyczą utrzymania cmentarzy komunalnych i zarządzania nimi, a druga - normę prawa materialnego dotyczącą kwestii ustawiania na grobach nagrobków albo usypywania ziemi w postaci pagórka nad grobem). Pismo z dnia 20 czerwca 2022 r. nie jest więc decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu na drodze administracyjnej. Odwołanie wniesione przez Stronę jest zatem niedopuszczalne z przyczyny przedmiotowej. SKO zaznaczyło, że jako organ sprawujący kontrolę instancyjną i nadzór pozainstancyjny nad działalnością orzeczniczą organów jednostek samorządu terytorialnego - nie jest władne dokonać oceny zgodności z prawem stwierdzeń zawartych w ww. piśmie. Na powyższe postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. art. 107 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że zaskarżone pismo wójta Gminy Czernica z dnia 20 czerwca 2022 r. nie jest decyzją administracyjną, nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji, podczas gdy, zdaniem strony skarżącej, przedmiotowe pismo zawiera elementy niezbędne do określenia go mianem decyzji; II. art. 61 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo wójta Gminy Czernica z dnia 20 czerwca 2022 r. ma jedynie charakter informacyjny i nieprzyjęcie przez organ, mając na uwadze treść pisma z dnia 20 czerwca 2022 r., że w przypadku nie uznania go za decyzję jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, które to orzeczenie podlega zaskarżeniu i powinno być przedmiotem kontroli drugiej instancji; III. art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r., (w tym również w powiązaniu z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r.) poprzez dowolne uznanie, że Wójt Gminy Czernica nie jest zobowiązany i upoważniony do zarządzania cmentarzem komunalnym w Wojnowicach, polegającego między innymi, do podejmowania działań polegających na usuwaniu stanu faktycznego niezgodnego z prawem, między innymi za pomocą decyzji administracyjnych, w konsekwencji uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ze sprawa dotycząca nakazania usunięcia quasi-nagrobka zainstalowanego na cmentarzu komunalnym w Wojnowicach zawierającego napis: "[...]", wbrew woli rodziny zmarłej nie jest sprawą administracyjną. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej według norm przepisanych Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej: p.p.s.a.), gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym prowadzonym w oparciu o art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. W literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1787/18) – "o tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie - informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualnej powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję". Elementem kwalifikującym dane działanie jako decyzję administracyjną jest zatem cel tego działania, którym musi być załatwienie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego lub zakończenie postępowania w tej sprawie, czyli zastosowanie normy prawa administracyjnego albo procesowego. Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. W sytuacji zatem, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu odwołania, gdyż w jego ocenie, objęte odwołaniem pismo z dnia 20 czerwca 2022 r. nie stanowi decyzji i nie służy na nie żaden środek zaskarżenia. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu należy zgodzić się z SKO, że Wójt nie był, w świetle obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazania usunięcia przez A. W. zainstalowanego na cmentarzu komunalnym w W. quasi-nagrobka zawierającego napis: "[...]". Niewątpliwie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, między innymi spraw związanych z utrzymaniem i zarządzaniem cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Obejmują one: świadczenie usług cmentarnych, prowadzenie ewidencji grobów, utrzymanie porządku, pieczę nad bezpieczeństwem osób i mienia, ustanowienie regulaminu cmentarza, ustalanie i przyjmowanie opłat za miejsca grzebalne oraz za usługi związane z utrzymaniem cmentarza. Utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi powierzono organom wykonawczym gminy, m.in. wójtom. Natomiast obowiązki zarządcy cmentarza w szczególności może wykonywać jednostka komunalna (zakład budżetowy bądź spółka prawa handlowego) lub przedsiębiorca wybrany w trybie zamówień publicznych. Jednakże jak słusznie zauważyło SKO, przepisy, na które powołuje się pełnomocnik Strony, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020r., poz. 1947) i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), nie umocowują organu wykonawczego gminy do wydania decyzji administracyjnej, także decyzji nakazującej usunięcie nagrobka (pierwsza z tych regulacji zawiera normę zadaniową dotyczą utrzymania cmentarzy komunalnych i zarządzania nimi, a druga - normę prawa materialnego dotyczącą kwestii ustawiania na grobach nagrobków albo usypywania ziemi w postaci pagórka nad grobem). Skoro organ administracji publicznej nie miał upoważnienia w przepisie prawa materialnego do wydania rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie o prawach lub obowiązkach Skarżącej w żądanym przedmiocie. to nie miał podstawy do wydania decyzji. W tej sytuacji wystarczające było skierowanie do Skarżącej pisma z dnia 20 czerwca 2022 r., które ma wyłącznie charakter informacyjny. Pismo to nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw czy obowiązków Skarżącej, nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia. Przesądzenie, że sporne pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, uzasadnia stanowisko, że w przedmiotowej sprawie warunki do skutecznego wniesienia odwołania nie zostały zachowane z przyczyn przedmiotowych i tym samym, że zaistniały podstawy prawne do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności wniesionego w sprawie odwołania na postawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.