IV SA/Wr 727/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i pozbawienia prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokat K. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a, art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania J. J. od decyzji Starosty D. z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia 11 lipca 2012 r. i o pozbawieniu prawa do zasiłku od dnia 11 lipca 2012 r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że Starosta D. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. orzekł o utracie przez J.J. statusu osoby bezrobotnej od dnia 11 lipca 2012 r. i o pozbawieniu prawa do zasiłku od dnia 11 lipca 2012 r. W motywach rozstrzygnięcia organ zatrudnienia opisał przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz dokonane w jego trakcie ustalenia, jak również wskazał na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego. Organ wskazał, iż prawomocną decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. orzeczono o uznaniu w/wymienionego z dniem 12 czerwca 2012 r. za osobę bezrobotną i o przyznaniu mu prawa do zasiłku od dnia 20 czerwca 2012 r. Dalej stwierdził, iż w dniu 11 lipca 2012 r. przedstawiono J. J. propozycję pracy i wydano skierowanie do pracy do Przedsiębiorstwa Usługowego "[...]" Sp. z o.o. z/s w Ś., na stanowisko sprzątaczka biurowa. W złożonej ofercie pracy pracodawca przedstawił następujące wymagania: orzeczenie o niepełnosprawności, praca na pełny etat od poniedziałku do piątku w godzinach od 6.00 do 14.00 i od 14.00 do 22.00, wynagrodzenie 1500 zł brutto, ogólny zakres obowiązków: sprzątanie obiektu. Tego samego dnia w/wymieniony złożył oświadczenie, że odmawia przyjęcia propozycji pracy w zakładzie pracy "[...]" z powodu cyt. "29.02.2012 nie wypłacono mi poboru za dzień 29.02.2012, firma "[...]" w związku z zakończeniem jednej pracy, planami rozpoczęcia kolejnej od 1.03.2012 na jeden dzień przekazała nas do firmy "[...]" która miała zapewnić pracę w tym dniu, przekazanie pracowników było na zasadzie umowy ustanej, nie mam na to żadnego potwierdzenia, jednak firma "[...]" nie zapłaciła mi za wykonanie wskazanej pracy w dniu 29.02.2012". Dalej organ podniósł, iż w aktach znajduje się orzeczenie w/wymienionego o niepełnosprawności o stopniu umiarkowanym ważne do 30 sierpnia 2013 r. Ponadto w dniu 12 czerwca 2012 r. J. J. został prawidłowo pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej i otrzymał jeden egzemplarz informacji dla osób rejestrujących się w PUP, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Następnie pismem z dnia 12 lipca 2012 r. zwrócono się do PHU "[...]" o ustosunkowanie się do treści oświadczenia złożonego przez w/wymienionego oraz udzielenie informacji, czy w dniu 29 lutego 2012 r., mimo zawartej umowy z firmą "[...]", wykonywał on pracę na rzecz firmy "[...]". W dniu 19 lipca 2012 r. wpłynęło pismo od pracodawcy informujące, że "Firma "[...]" nie przekazywała swoich pracowników do Firmy "[...]",[...] za dzień 29.02.2012 otrzymał wynagrodzenie w naszej firmie. Nie mamy również wiedzy, co w/w robił po godzinach pracy". Następnie organ wskazał, iż pismem z dnia 20 lipca 2012 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Z uprawnienia tego w/wymieniony skorzystał w dniu 23 lipca 2012 r. i złożył oświadczenie, że w dniu 23 lipca 2012 r. zapoznał się z zebranymi materiałami nie ma więcej nic do dodania w tej sprawie. Kontynuując swoje rozważania organ zatrudnienia przytoczył treść przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie (...); pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, b) 180 dni w przypadku drugiej odmowy, c) 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy. Natomiast stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia (...). W dalszej części przytoczył także definicję odpowiedniego zatrudnienia zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 16. W oparciu o powyższe organ stwierdził, iż zaproponowana praca jest odpowiednia, ponieważ do jej wykonywania J. J. ma wystarczające kwalifikacje, a pracodawca w złożonej ofercie nie przedstawił żadnych wymagań, co do wykształcenia, wskazując inne wymagania, tj. orzeczenie o niepełnosprawności. Stan zdrowia także nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o jakichkolwiek w tym zakresie przeszkodach. Czas dojazdu do miejsca pracy nie przekracza 3 godzin – praca w D., dojazd środkami komunikacji miejskiej. Proponowane przez pracodawcę wynagrodzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu zatrudnienia oświadczenie złożone w dniu 11 lipca 2012 r. nie może stanowić podstawy do uzasadnionej odmowy przyjęcia propozycji pracy, ponieważ jak wynika z przeprowadzonego postępowania firma ,, [...]" nie przekazywała pracowników do firmy "[...]". Tym samym złożone przez stronę oświadczenie nie jest wiarygodne. Konkludując organ stwierdził, iż J. J. bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia propozycji pracy. W związku z tym, iż jest to pierwsza odmowa, utrata statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje na okres 120 dni. Z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie do Wojewody D. na powyższą decyzję Starosty wniósł J. J.. Skarżący wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji podano, że bez uzasadnionej przyczyny odmówił podjęcia proponowanej mu pracy na stanowisku sprzątaczki biurowej. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o jego niepełnosprawności. Jak twierdzi odwołujący, wynika z niego, iż nie może mieć kontaktu ze środkami chemicznymi. W zaproponowanej mu pracy miałby z nimi styczność. Dalej podniósł, iż nie wyjaśniono sprawy jego wynagrodzenia za przepracowane firmie "[...]" godziny w dniu 29 lutego 2012 r. Rozpatrując wniesione odwołanie na tle zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda D. w pełni podzielił argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu decyzji I instancji, że skarżący odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, co musiało skutkować pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej i prawa o zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem organu analiza akt niniejszej sprawy wykazała, że J. J. był prawidłowo poinformowany o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach jako osobie bezrobotnej, w tym o konsekwencjach odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Potwierdza to otrzymana i podpisana przez zainteresowanego w dniu 12 czerwca 2012 r. "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w D.". Organ odwoławczy podzielił ustalenia pierwszoinstancyjne dotyczące oceny postępowania skarżącego odmawiającego przyjęcia oferty odpowiedniej pracy podnosząc, iż organ I instancji na tę okoliczność przeprowadził postępowanie wyjaśniające z PHU "[...]". Z przekazanych przez firmę, w piśmie z dnia 18 lipca 2012 r., informacji wynika, iż PHU "[...]" nie przekazywała swoich pracowników do firmy "[...]", a za dzień 29 lutego 2012 r. J. J. otrzymał wynagrodzenie w ich firmie. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem Wojewody D., podane przez J. J. powody odmowy przyjęcia propozycji pracy, należy uznać za nieuzasadnione. Za zajęciem takiego stanowiska przemawia fakt, iż były pracodawca - "[...]", nie potwierdził okoliczności podniesionych przez w/wymienionego w oświadczeniu z dnia 11 lipca 2012 r. Co więcej w odwołaniu skarżący podał inne powody odmowy przyjęcia propozycji pracy. Wskazał tam, iż w jego aktach w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. znajduje się orzeczenie o jego niepełnosprawności. Jak dalej twierdzi strona, z dokumentu tego wynika, że nie może on mieć kontaktu ze środkami chemicznymi, a w zaproponowanej pracy miałby z nimi styczność. Natomiast końcowo podniósł, iż nie wyjaśniono sprawy dotyczącej jego wynagrodzenia w firmie "[...]". Organ odwoławczy stwierdził, że w znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 2 września 2010 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D., brak jest jakichkolwiek informacji, iż J. J. nie może mieć kontaktu ze środkami chemicznymi. Nadto na okoliczność tę skarżący powołał się dopiero w odwołaniu nie przedstawiając na to żadnych innych dokumentów. Stwierdzono zatem, że zachowanie J. J. wskazuje, iż nie był zainteresowanym tą propozycją pracy. Zgodzono się z organem I instancji, iż status osoby bezrobotnej nabywa się w wyniku dobrowolnej rejestracji we właściwym powiatowym urzędzie pracy, a więc z własnej inicjatywy bezrobotnego. Jednakże z chwilą nabycia statusu osoby bezrobotnej, z woli ustawodawcy, na takiej osobie ciążą obowiązki, które w wypadku ich niewypełniania powodują, iż dana osoba traci statusu osoby bezrobotnej. Podkreślono, iż ustawowym obowiązkiem powiatowych urzędów pracy, jest aktywizacja osób bezrobotnych w celu podjęcia przez nie pracy. Takie działanie przejawia się w szczególności przez przedstawienie osobom bezrobotnym propozycji odpowiedniej pracy. Natomiast tylko wyjątkowe, uzasadnione, niejednokrotnie znajdujące odzwierciedlenie w przedłożonych przez stronę dokumentach, powody odmowy propozycji pracy, mogą stanowić usprawiedliwienie takiej odmowy i nie powodować utraty statusu osoby bezrobotnej na odpowiedni okres. Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody D. J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wniósł o uchylenie wszystkich decyzji i przyznanie statusu osoby bezrobotnej oraz o przyznanie pełnomocnictwa z urzędu i zwolnienie z kosztów. Na tę okoliczność dołączył oświadczenie o stanie majątkowym. Analizując treść skargi Wojewoda D. uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Stwierdził, że skarga nie zawiera merytorycznych zarzutów wobec rozstrzygnięcia organu II instancji, wobec czego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Materialno prawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ,,a" powołanej wcześniej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, b) 180 dni w przypadku drugiej odmowy, c) 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy; Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem ustalenie, czy bezrobotny odmówił bez ,,uzasadnionej" przyczyny przyjęcia propozycji ,,odpowiedniej" pracy. Badanie przyczyn odmowy przyjęcia zatrudnienia oferowanego przez urząd pracy powinno odwoływać się do kryterium obiektywnego nakazującego ocenę ,,odpowiedniości" pracy określoną przesłankami ustawowymi wskazanymi w art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia oraz do kryterium subiektywnego nakazującego poprzez odwołanie się do przesłanki ,,zasadności" indywidualizację każdego stanu faktycznego poprzez odesłanie do reguł pozaprawnych, np. słusznościowych, które odniesione do sytuacji konkretnej osoby usprawiedliwiają odmowę przyjęcia ,,odpowiedniej" pracy. Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że do akt administracyjnych sprawy zostało dołączone orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 2 września 2010 r. (ważne do dnia 30 sierpnia 2013 r.) zaliczające skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, w którym wśród wskazań dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wpisano: ,,praca w warunkach chronionych". Mimo że skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji podnosił, że z orzeczenia tego wynika, że jego zdaniem nie może mieć kontaktu ze środkami chemicznymi, a w zaproponowanej pracy miałby z nimi styczność, to organ nie tylko nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na wskazaną okoliczność, ale stwierdził, że w dokumencie tym brak jest jakichkolwiek informacji, iż J. J. nie może mieć kontaktu ze środkami chemicznymi. Nadto na okoliczność tę skarżący powołał się dopiero w odwołaniu, nie przedstawiając na to żadnych innych dokumentów. W konsekwencji organ decyzyjny skonstatował, że zachowanie J. J. wskazuje, iż nie był zainteresowany tą propozycją pracy. Stanowisko organu nie jest zasadne. Należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o ,,warunkach pracy chronionej" – oznacza to m.in. warunki, o których mowa w art. 28 powołanej wyżej ustawy i uzyskanie statusu zakładu pracy chronionej. W myśl powołanego art. 28 ustawy status taki można przyznać, gdy obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakłady pracy, niezależnie od wypełnienia innych wymogów ustawowych: a) odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, b) uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich, a także 3) jest zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne; 4) pracodawca wystąpi z wnioskiem o przyznanie statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. W myśl art. 4 ust. 5 cytowanej ustawy o rehabilitacji zawodowej zaliczenie osoby do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej; 2) zatrudnienia w formie telepracy. Mimo że orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego jednoznacznie wskazywało na dopuszczalność jego zatrudnienia tylko w ,,warunkach chronionych", to organ decyzyjny nawet nie podjął próby ustalenia, czy podmiot, do którego skarżącego skierowano do pracy korzysta z przymiotu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej lub przynajmniej dostosowującego stanowisko pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Nie ustalono również, czy schorzenie skarżącego skutkujące zaliczeniem go do osób niepełnosprawnych wyklucza, czy też nie wyklucza wykonywania pracy w warunkach kontaktu ze środkami chemicznymi. Jest to istotne o tyle, że jednym ze składników konstytuujących treść pojęcia ,,odpowiedniej pracy", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia jest stan zdrowia pozwalający na jej wykonywanie. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, że na okoliczność niemożności wykonywania pracy w kontakcie ze środkami chemicznymi skarżący powołał się dopiero w odwołaniu nie przedstawiając na to żadnych dowodów. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Oznacza to, że ma obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, Lex nr 1299771). Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji. W niniejszej sprawie oznacza to, że organ powinien był ustalić, czy pracodawca, do którego skierowano skarżącego spełniał wymogi pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej lub zakład dostosowany pod względem stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz czy schorzenie skarżącego (stan zdrowia) umożliwia wykonywanie pracy w kontakcie ze środkami chemicznymi. Chodzi zatem o ustalenie, czy praca zaproponowana skarżącemu była odpowiednia w ustawowym znaczeniu tego pojęcia unormowanym w art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia, a jeżeli tak, to czy odmowa jej przyjęcia była uzasadniona. Kierując się wskazanymi zaleceniami, stosowanie do wymagań związanych z zakresem ustalania stanu faktycznego, organ podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie wytyczone treścią art. 138 k.p.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ,,c" oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w pkt III oparto na art. 250 ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).