IV SA/Wr 732/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 25 lutego 2014 r. (nr...), odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr...), odmawiającej stwierdzenia nieważności - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 23 lipca 2013 r. (Nr ...), którą odmówiono Z. R. dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznano Z. R. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w kwocie 302,08 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że decyzją z dnia 23 lipca 2013 r. (Nr ...) odmówiono Z.R. przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznano Z. R. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w kwocie 302,08 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia). Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W., po rozpatrzeniu wniosku Z. R. z dnia 18 listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 lipca 2013 r. (Nr ...), na podstawie art. 156 § 1, w związku z art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr...), odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja z dnia 10 grudnia 2013 r. została doręczona w dniu 3 stycznia 2014 r. Z. R., podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. (złożonym w Kolegium osobiście), zwrócił się do Kolegium, m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiającej stwierdzenia nieważności - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - ww. decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 23 lipca 2013 r. (Nr ...) "w związku z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r. (nr...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr...). W motywach tak podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zainicjowanie przez stronę podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr...), postępowania zmierzającego do uzupełnienia treści tej decyzji oraz postępowania w sprawie zawieszenia dwóch opisanych postępowań powoduje, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny, z powodu których nie może zostać równocześnie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podaniem z dnia 28 marca 2014 r. Z. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.). Przepis art. 61 a ust. 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Zaznaczyć trzeba jeszcze, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. Z. R. wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr...) oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją Kolegium, uzupełnienie treści tej decyzji i zawieszenie postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej tą decyzją. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdzić należy, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i związane z nim żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz żądanie uzupełnienia treści decyzji) i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r. (III SA 642/97, Lex nr 35491), "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Wyjaśnić należy, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Innymi słowy organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i nast. k.p.a. Okoliczności sprawy, jak i przepisy prawa uniemożliwiają zatem prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zakwestionowanego tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tego też względu zaskarżone postanowienie z dnia 25 lutego 2014 r., jako prawidłowe, należało utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. R. podniósł, że odmowa postępowania jest bezzasadna i prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało argumentację zawartą w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2014 r. (nr...). Kolegium ponownie wskazało, że okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zakwestionowanego tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tego też względu postanowienie Kolegium z dnia 25 lutego 2014 r., jako prawidłowe, należało utrzymać w mocy zaskarżonym obecnie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. (nr...). Mając na względzie powyższe, Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a sądowa kontrola postanowień administracyjnych odnosi się jedynie do sfery ich legalności (por.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – p.p.s.a.). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, nie regulują kwestii odmowy wszczęcia tego rodzaju postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi natomiast art. 61 a § 1 k.p.a., w brzmieniu: gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony odniesiony do podmiotu wnoszącego określone żądanie i inne uzasadnione przyczyny. Skarżący jest stroną tego postępowania więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło, że w rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. Z. R. wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2013 r. (nr...) oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją Kolegium, uzupełnienie treści tej decyzji i zawieszenie postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej tą decyzją. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdzono, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i związane z nim żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz żądanie uzupełnienia treści decyzji) i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie również wskazano, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym "wchłaniają" uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzanie, nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Oznacza to, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i nast. k.p.a. W konsekwencji należy zgodzić się z konstatacją organu, że okoliczności sprawy, jak i przepisy prawa uniemożliwiają prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zakwestionowanego tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.