IV SA/Wr 733/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy oddala skargę. Przedmiotem skargi Z. R. (skarżący) w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO) z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...], nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, "w której postanowieniem SKO z dnia [...]" (...) odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia [...], nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (MOPS) z dnia [...], nr [...], którą przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w kwocie 315,60 zł miesięcznie". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono: Decyzją z dnia [...] (nr [...]) przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., w kwocie 315,60 zł miesięcznie. SKO, po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego z dnia 18 listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] ([...]), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postanowienie z dnia [...] zostało doręczone dnia 3 stycznia 2014 r. Skarżący podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. (złożonym w Kolegium osobiście), zwrócił się do Kolegium, m.in. o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z dnia [...] ([...]), odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] (nr [...]) "w związku z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a". Postanowieniem z dnia [...] ([...]) SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] ([...]). W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zainicjowanie przez stronę podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] ([...]), postępowania zmierzającego do uzupełnienia treści tego postanowienia oraz postępowania w sprawie zawieszenia dwóch opisanych postępowań powoduje, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny, z powodu których nie może zostać równocześnie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podaniem z dnia 28 marca 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy (...). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.). Przepis art. 61 a ust. 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Zaznaczyć trzeba jeszcze, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że podaniem z dnia 14 stycznia 2014 r. skarżący wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ([...]) oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem Kolegium, uzupełnienie treści tego postanowienia i zawieszenie postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej tym postanowieniem. Mając zatem na uwadze te żądania stwierdzić należy, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i związane z nim żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz żądanie uzupełnienia treści i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r. (III SA 642/97, lex nr 35491), "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Wyjaśnić należy, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Innymi słowy organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i nast. k.p.a. Okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają zatem prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tego też względu zaskarżone postanowienie z dnia [...], jako prawidłowe, należało utrzymać w mocy. W skardze zarzucono, że "odmowa wszczęcia postępowania w sprawie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadna i prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 37 k.p.a. organ nadrzędny, a jeżeli go nie ma to samo Kolegium wszczyna postępowania na żądanie strony, jeżeli ta uzna, iż zaszły okoliczności, o których mowa w ustawie. Taką okolicznością jest obowiązek wdania się w spór, wynikający z przepisów prawa, o właściwości. Spowodowanej niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie. W dniu [...] Kolegium umorzyło postępowanie na kolejny wniosek z dnia 31 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy zniknęły przeszkody, o których mówi się w postanowieniu z dnia [...], zatem wydane postanowienia o umorzeniu postępowania są bezzasadne i prowadzą do ukartowanej zbrodni administracyjnej i zamknięcia drogi do sądu i wyroku w sprawie na decyzje MOPS DDM i SKO z dnia [...]" W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu ostatecznego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone bowiem postanowienie nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a sądowa kontrola postanowień administracyjnych odnosi się jedynie do sfery ich legalności (por.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ; art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – ppsa). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, nie regulują kwestii odmowy wszczęcia tego rodzaju postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi natomiast art. 61 a § 1 k.p.a., w brzmieniu: gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony odniesiony do podmiotu wnoszącego określone żądanie i inne uzasadnione przyczyny. Skarżący jest stroną tego postępowania więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). Skarżący wniósł jednym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przez SKO postanowieniem z dnia [...], nr [...] i o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. W takim przypadku występowałyby obok siebie dwa tryby postępowania: zwykły i nadzwyczajny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środek zaskarżenia skutkuje kolejnym załatwieniem sprawy w jej całokształcie. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia opiera się natomiast tylko na jednej z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Uprawnienia organu załatwiającego sprawę w takim nadzwyczajnym trybie są zatem węższe. Właściwy organ bada jedynie czy przesłanki stwierdzenia nieważności zaistniały, czy nie i w zależności od tej okoliczności podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Tego rodzaju ograniczenie przemawia zatem zdecydowanie za wyborem postępowania zwykłego wszczynanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy gdy dochodzi do konkurowania w sprawie dwóch trybów postępowania: zwykłego i nadzwyczajnego. Tym bardziej, że i przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenie administracyjnego mogą stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny. Na marginesie już tylko można dodać, że w piśmiennictwie do tych innych uzasadnionych przyczyn ograniczających możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego zaliczono: żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2011, s. 298). Zdaniem Sądu istnieje podobieństwo między tymi okolicznościami i wskazanymi w niniejszej sprawie, co pozwala uznać je za "uzasadnioną przyczynę", w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. Z tego względu skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa. H.B.14.05.2015 r.