IV SA/Wr 735/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków (spr.) Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 2 ust. 1 na podstawie art. 2 ust. 1 art. 3 pkt 4, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5 , art. 39, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4, art. 100 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej ustawą, § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 127, poz. 1055) po rozpoznaniu wniosku M. G. z dnia [...] postanowił odmówić przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na spłatę zaległości za energię elektryczną. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał na art. 8 ust. 1 ustawy, w myśl którego prawo do świadczeń z pomocy społecznej z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 78 i art. 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Dochód wnioskodawcy obliczony według art. 8 ust. 3 ustawy na który składa się zasiłek stały i dodatek mieszkaniowy wynosi 478,36 zł, czyli przekracza nieznacznie kryterium dochodowe u osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji organ nie może przyznać zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, przy czym jego wysokość w przypadku osoby samotnie gospodarującej, może wynieść 477 zł. Organ stwierdził, że nie dostrzega szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie pomocy na zasadach specjalnych. Podał, że rolą organu pomocy społecznej jest wspieranie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, ale może to nastąpić jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach opieki społecznej. Podkreślono, że w pierwszej kolejności zaspokajane są potrzeby osób lub rodzin spełniających kryteria dochodowe. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego pomoc może być przyznana jeżeli osoba lub rodzina nie może zaspokoić bez wsparcia organu bardzo pilnej potrzeby a udzielenie pomocy mieści się w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Zgodnie z orzecznictwem NSA konieczność spłaty zaległości, długów nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej. Zainteresowanym są udzielane wsparcia w formie niezbędnych zasiłków celowych. Organ nie ma możliwości finansowych i prawnych do przyznania specjalnego zasiłku celowego w kwocie 1310,42 zł na spłatę zadłużenia za energię elektryczną. W budżecie zasiłków celowych znajduje się kwota 6.753.899 zł o 34% mniejsza niż w roku ubiegłym. Średnia wysokość zasiłków celowych w MOPS w 2010r. to kwota 252 zł, w roku 2009 wynosiła ona 317, 34 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. G. Stwierdził, że we wniosku o przyznanie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia za energię elektryczną popełnił błąd wskazując że prosi o przyznanie kwoty 1310,42 zł. Dług faktycznie wynosi 1369,99 zł i oczekuje zasiłku celowego w takiej wysokości. Zauważył, że przekracza kryterium dochodowe o 1,36 zł. Zatem od dobrej woli organu zależy przyznanie świadczenia i nie jest to podstawa do odebrania zasiłków celowego i specjalnego celowego na spłatę zaległości za energię elektryczną. Zaległość nie powstała z jego winy, albowiem co miesięcznie dokonywał opłat za energię. Niedopłata jest wynikiem prognozowania zużycia energetycznego na okres 6 miesięcy. Za energię płacił niemałe kwoty do 150-160 zł kosztem niewykupywanie leków. Dodał, że ponadto spłaca co miesiąc po 100 zł dług w kwocie 600 zł, "który powstał w wyniku tzw. cięć, które dotknęły moją osobę też w roku ubiegłym". Stwierdził, że dla przypomnienia podaje, że w grudniu otrzymał kwotę 400 zł i jego gehenna trwa do dnia dzisiejszego, winą za powstałą sytuację obarcza MOPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. G. na podstawie art. 138 pkt 1 ustawy z dnia 11 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 41 pkt 1, w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 39, art. 41 ust. 1, art. 8 ustawy. Dokonało ustaleń stanu faktycznego: Wnioskodawca ma umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zamieszkuje samotnie, w jednopokojowym mieszkaniu ogrzewanym energią elektryczną. Źródłem dochodu są wyłącznie świadczenia z pomocy społecznej. W kwietniu 2010r. otrzymał zasiłek stały w kwocie 370,17 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 108,17 zł i uzyskany dochód przekracza kryterium dochodowe o kwotę 1,36 zł. Obciążeniem budżetu są wydatki na utrzymanie mieszkania w wysokości łącznej 25 zł oraz dosyć wysokie opłaty za energię elektryczną za kwiecień 2010r. w kwocie 148,88 zł i za maj 1.369,99 zł wynikającą z rozliczenia za dłuższy okres. Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową pod względem formalnym i nie znalazło podstaw do zmiany rozstrzygnięcia merytorycznego. Stwierdziło, że stan faktyczny ustalony przez organ I instancji jest zbieżny z ustaleniami organu II instancji, również dokonana ocena materiału dowodowego doprowadziła do stwierdzenia niezasadności udzielenia wsparcia z pomocy społecznej w wymienionych formach. Uzyskany przez stronę w kwietniu 2010r. dochód uniemożliwia przyznanie mu zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy albowiem choć nieznacznie ale przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy. Kolegium wskazało, że okoliczność mylnego wskazania kwoty zadłużenia nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Termin płatności zobowiązania upłynął jak wynika z faktury, po złożeniu wniosku a przed wydaniem decyzji. Dlatego organ I instancji prawidłowo odniósł się w rozstrzygnięciu do zaległego zobowiązania z tytułu energii elektrycznej. Odmowę przyznania zasiłku celowego prawidłowo uzasadnił z zachowaniem granic uznania administracyjnego ograniczonymi środkami jakimi dysponuje organ pierwszej instancji na cele pomocy społecznej, gdyż właśnie z tego powodu organ pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb swych podopiecznych, szczególnie wysokowartościowych i zgłaszanych z dużą częstotliwością. Organ stwierdził, że przy ocenie zasadności żądania wnioskodawcy wziął pod uwagę, że organ I instancji przyznał zasiłek specjalny celowy w kwocie 200 zł między innymi na zapłacenie energii elektrycznej za miesiąc czerwiec 2010r. Uwzględnił znaczną w stosunku do możliwości finansowych organu pomocy społecznej – kwotą żądanego dofinansowania na pokrycie części opłat za energię elektryczną za maj 2010r. Wskazał, że odmowa udzielenia zasiłku opierała się na dwóch niezależnych podstawach na braku podstaw prawnych do przyznania zasiłku na dofinansowanie zapłaty zaległego zobowiązania tzw. długu oraz na brak możliwości finansowych organu I instancji dla zaspokojenia tak zwanego żądania strony. Organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji uznając niezasadność przyznania zasiłku specjalnego w tym przypadku na wskazany cel. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy dopuszcza możliwość przyznania bezzwrotnie środków z pomocy społecznej nawet w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i to w wymiarze limitowanym kryterium dochodowym z możliwościami organu. Wskazał, że decyzja w tym zakresie została wydana w drodze uznania administracyjnego i choć wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej to organ nie musi spełniać jego wszystkich żądań i udzielać zasiłków na zaspokojenie każdej wskazanej przez niego potrzeby. Organ I instancji co miesięcznie udziela wsparcia stronie a ponadto zaspokaja w miarę możliwości różne potrzeby w formie zasiłków celowych. Dodał, że udzielanie wsparcia z pomocy społecznej nie może być sposobem na rozwiązywanie wszystkich problemów finansowych wnioskodawcy. Przyznanie zasiłku specjalnego na spłatę zaległości zobowiązania z tytułu opłaty za energię elektryczną, w znacznej kwocie nie jest uzasadnione w kontekście okoliczności opisanych w art. 41 pkt 1 ustawy. Stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego zawarte w zaskarżonej decyzji nie przekreśla możliwości ubiegania się wnioskodawcy o przyznanie takiego zasiłku w przyszłości ani nie blokuje jego prawa do zwrócenia się do wierzyciela o udzielenie ulgi w spłacie powstałego zadłużenia. Z wywiadu środowiskowego z dnia 28 maja 2010r. wynika, że M. G. odmawiał skorzystania z tego uprawnienia. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. G. Przywołał w niej wszystkie zarzuty w odwołaniu. Stwierdził, że w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego o 1,36 zł, od dobrej woli organu zależało przyznanie zasiłku celowego, ale tej dobrej woli organ nie przejawił. Podkreślił, że jest w złej sytuacji bytowej i zdrowotnej. Podniósł, że mieszkanie jest zawilgocone i zagrzybione, co powoduje u niego różne rodzaje choroby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko w sprawie przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a, może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] odmawiającą przyznania M. G. zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na spłatę zaległości za energię elektryczną. Podstawę materialnoprawną do rozpoznania skargi i prawidłowości wskazanych decyzji stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009r., Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwaną dalej ustawą. W art. 2 ust. 1 stanowi ona, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przytoczony przepis wskazuje cel pomocy społecznej zaspokajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych. Przepisy nie wskazują zakresu niezbędności – tym samym termin ten nie ma praktycznego znaczenia. Artykuł 3 ust. 3 ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczenioodbiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o. świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe, których materialnoprawną podstawę stanowi art. 39, art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, są świadczeniami przyznawanymi w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Chodzi o dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przede wszystkim należy zaakcentować, że przedmiotem rozpoznania organów był wniosek M. G. z dnia 18 maja 2010r., w którym wnosił o przyznanie zasiłku celowego na zapłatę niedopłaty za energię elektryczną za miesiąc maj w kwocie 1310,42 zł. Podstawą materialnoprawną rozpoznania wniosku, jest w szczególności art. 39, art. 40, art. 41 ustawy o pomocy społecznej odnoszący się do zasiłków celowych. Zgodnie z art. 39 powołanej ustawy, osobie lub rodzinie, która nie przekracza kryterium dochodowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W dalszej części tego przepisu ustawodawca wymienia przykładowe cele na jaki może być przyznany ten zasiłek. Jak wskazano wyżej między innymi, podstawą do jego przyznania jest kryterium dochodowe, o którym mówi art. 8 omawianej ustawy. Wynosi ono 477 zł miesięcznie dla osoby samotnie gospodarującej. Okolicznościami niespornymi w niniejszej sprawie jest to, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz że utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 370,17 zł dodatku mieszkaniowego w kwocie 108,17 zł. Zatem w kwietniu jego dochód wynosił 478,36 zł. Tym samym przekroczył kryterium dochodowe o 1,36 zł. Nie ma znaczenia dla sprawy, że przekroczenie kryterium dochodowego wynosi przysłowiową złotówkę. Ustawodawca wytyczył granicę kryterium i jego przekroczenie choćby o grosz spowoduje, że zasiłek celowy w oparciu o powołany art. 39 nie może być przyznany. W tej sprawie nie decyduje dobra wola pracowników ośrodka pomocy społecznej a jednoznacznie brzmiący przepis. Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że organy prawidłowo orzekły iż podstawą do przyznania zasiłku celowego nie może być omawiany wyżej przepis. Nie może być przyznany skarżącemu zasiłek celowy o oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy udzielony niezależnie od dochodu. Powołany przepis mówi, że zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego i może być przyznany niezależnie od dochodu i nie podlegać zwrotowi. Niewątpliwie sytuacja, która spowodowała, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie wsparcia – rozliczenie należności za energię elektryczną za dłuższy okres nie jest zdarzeniem losowym w rozumieniu powyższego przepisu. Organy rozważały możliwość udzielenia zasiłku na podstawie art. 41 ustawy. Mówi on, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy może być przyznany zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Tak więc jak wynika z powołanego przepisu przedmiotem oceny organów winno być, czy w niniejszej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku. Jednakże bogate orzecznictwo wypracowało już poglądy co do interpretacji tego określenia na tle omawianej ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera stwierdzenia, że wskazana przez skarżącego sytuacja, przypadek nie jest szczególny. Organ I instancji zawiera również takie stwierdzenie. W obu decyzjach brak jest określenia jaka sytuacja jest szczególna, uzasadniająca przyznanie zasiłku i dlaczego ta na którą wskazuje skarżący taką sytuacją nie jest. Inną dalszą kwestią jest, że powołany przepis wyklucza możliwość przyznania wnioskodawcy zasiłku we wskazanej wysokości. Brak w omawianym wyżej względzie jakichkolwiek rozważań organów powoduje, że wypowiedziany pogląd organu ma charakter arbitralny, wymyka się spod kontroli Sądu. Nie daje możliwości oceny jakimi względami kierował się organ i czy choćby na tle orzecznictwa i doktryny są one słuszne. Dodatkową do wyjaśnienia kwestią jest stwierdzenie organu I instancji, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność spłaty zaległości w opłatach mieszkaniowych, bądź jakichkolwiek długów nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej. Zatem a priori wyklucza możliwość udzielenia z uwagi na jej charakter. Powołany na wstępie rozważań art. 3 ustawy, który wskazuje na cel pomocy społecznej "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych", ani też dalsze przepisy w tym powołany art. 39-41 ustawy nie zawierają określenia niezbędnej potrzeby życiowej. Tak więc zgłoszona potrzeba winna co również wcześniej podniesiono być indywidualnie oceniona. Ponadto należy podnieść, że orzecznictwo w kwestii ustalenia zakresu niezbędnych potrzeb i kwalifikacji do tej kategorii długów jest niejednolite. Należałoby również rozważyć, czy w dacie złożenia wniosku przez skarżącego rachunek rozliczeniowy w świetle praktyki stosowanej przez Zakłady Energetyczne wyrównywania należności za pewien okres, po wpłacie zaliczonych był istotnie długiem w rozumieniu orzecznictwa, na które ogólnie wskazują organy. Ogólne zasady i cele pomocy społecznej, na które Sąd wskazał na wstępie rozważań, uznaniowy charakter świadczeń celowych wymagają w ocenie Sądu po myśli art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. bliższego wyjaśnienia również kwestii, o których tylko wspomniano w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji a mianowicie w jakim zakresie, oprócz zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego jest wspierany i z jaką częstotliwością wnioskodawca i w związku z tym w jakiej sytuacji finansowej mając na uwadze jego niezbędne potrzeby pozostaje zainteresowany. Istotna jest również postawa wnioskodawcy i jego działania w zakresie umorzenia lub rozłożenia należności na raty; ten wątek jest tylko zasygnalizowany w zaskarżonej decyzji, a ma również znaczenie dla oceny zasadności zgłoszonego wniosku, po myśli art. 2 ust. 1 ustawy. Ustawodawca zobowiązuje również osoby zainteresowane, beneficjentów do działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb w ramach własnych zasobów, uprawnień i możliwości. Jak bowiem wskazały organy pomoc społeczna ma wspierać osoby a nie w całości zaspokajać ich potrzeby, zwłaszcza te, które w ramach własnych możliwości i działań, do których jest zobowiązana może zaspokoić, czy w inny sposób rozwiązać. Organy zatem ponownie rozpoznając sprawę, winny dokonać ustaleń w podnoszonych wyżej aspektach i ewentualnie rozważyć udzielenie zasiłku celowego mając na uwadze możliwości finansowe ośrodka. Ta ostatnia przesłanka (możliwości finansowe ośrodka) winna również być przejrzyście wypełniona. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej.