IV SA/Wr 74/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Wojewoda D. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uznającej za osobę bezrobotną i odmawiającej przyznania prawa do zasiłku, odmowy uznania za osobę bezrobotną i umorzenia postepowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], uchylającą decyzję ostateczną Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (orzekającą o uznaniu D. Ż. z dniem 15 października 2014 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku), odmawiającą uznania za osobę bezrobotną z dniem 15 października 2014 r. i umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o uznaniu D. Ż. z dniem 15 października 2014 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Decyzja ta stała się ostateczna. Po podjęciu zatrudnienia przez stronę, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 lutego 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta W. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w sprawie uznania strony za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku, w związku z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych, potwierdzonych informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, z której wynika, że w okresie od dnia 1 czerwca 1990 r. do dnia 9 września 2016 r. strona posiadała aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 15 października 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 15 października 2014 r. strona nie spełniała warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, ponieważ na podstawie zaświadczenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 września 2016 r. ustalono, że od dnia 1 czerwca 1990 r. strona posiadał aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej, który został wykreślony z rejestru w dniu 9 września 2016 r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej bez względu na to, czy działalność ta jest prowadzona, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie statusu bezrobotnego takiej osoby. Jednocześnie należy umorzyć postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie tej decyzji w całości i wydanie decyzji uznającej odwołującego za osobę posiadającą status osoby bezrobotnej oraz przyznającej odwołującemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Strona zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wątpliwości w zakresie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez odwołującego się, naruszenie art. 8 k.p.a. przez zastąpienie korzystnej decyzji negatywną decyzją oraz naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez pozbawienie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku przez sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Strona zwróciła uwagę, że data dokonania zgłoszenia do Ewidencji Działalności Gospodarczej jest tożsama z datą zaprzestania działalności gospodarczej. Jest to dzień 1 czerwca 1990 r. Ponadto odwołującemu nie nadano nr NIP ani nr REGON i odwołujący nie podjął działalności gospodarczej. Natomiast organ nie odniósł się do tej okoliczności i zastosował wykładnię językową art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy. Konieczne jest uwzględnienie systemu norm regulujących określoną instytucję prawa materialnego, w tym wypadku art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wykładnia normy prawnej nie może być dokonana w oderwaniu od celu ustawy i systemu prawa. Celem ustawy jest łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych. Bezrobotnym jest osoba, która nie ma pracy, nie prowadzi działalności zarobkowej, w tym także działalności gospodarczej. Należy więc wziąć pod uwagę faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej przez odwołującego. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda D. wyjaśnił, że fakt posiadania przez stronę wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w dniu 15 października 2014 r. jest okolicznością nową, nieznaną organowi wydającemu decyzję w dniu 15 października 2014 r. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy wynika, że sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej bez względu na to, czy działalność ta jest prowadzona stanowi przesłankę uzasadniającą odmowę uznania danej osoby za osobę bezrobotną. Odwołujący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, rejestrując się w urzędzie pracy w dniu 15 października 2014 r. i nie zgłosił zawieszenia wykonywania tej działalności. Wpis dokonany w dniu 1 czerwca 1990 r. został wykreślony dopiero w dniu 9 września 2016 r. Niezłożenie przez odwołującego się wniosku o wykreślenie działalności gospodarczej przed rejestracją w urzędzie pracy należy uznać za brak należytej staranności w działaniu, do którego przedsiębiorca był zobowiązany. W dniu 15 października 2014 r. nie spełniał definicji osoby bezrobotnej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wykreślenie z ewidencji w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności powinien zostać złożony najpóźniej siódmego dnia od daty zaprzestania tej działalności. Natomiast odwołujący złożył ten wniosek po 26 latach od wskazanej przez niego daty zaprzestania prowadzenia działalności. Skoro strona na dzień rejestracji nie spełniała warunków niezbędnych do uzyskania statusu bezrobotnego nie było możliwe przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji przez uznanie, że skarżący utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla osoby bezrobotnej wskutek posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej bez względu na datę faktycznego podjęcia oraz zaprzestania działalności gospodarczej. Skarżący zaznaczył, że data dokonania zgłoszenia do Ewidencji Działalności Gospodarczej jest tożsama z datą zaprzestania działalności gospodarczej. Z informacji o zaprzestaniu działalności gospodarczej przez skarżącego wynika, że jest to dzień 1 czerwca 1990 r. Ponadto skarżącemu nie nadano nr NIP i REGON, co jednoznacznie pozwala stwierdzić, że nie podjął on prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący zarzucił, że organ zastosował wykładnię językową art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy. Konieczne jest natomiast uwzględnienie systemu norm regulujących określoną instytucję prawa materialnego, w tym wypadku art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wykładnia normy prawnej nie może być dokonana w oderwaniu od celu ustawy i systemu prawa. Celem ustawy jest łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych. Bezrobotnym jest osoba, która nie prowadzi działalności zarobkowej, w tym także działalności gospodarczej. Cel główny normy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy jest trudny do osiągnięcia, gdy bada się faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej. Z tego powodu przyjęto domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji. Konieczne jest jednak ustalenie rzeczywistej treści wpisu w zakresie dnia podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej. Skarżący wyjaśnił, że ten sam dzień jest dniem rozpoczęcia i zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast w dniu 9 września 2016 r. nastąpiło wyłącznie wykreślenie wpisu z rejestru. Interpretacja art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy zgodnie z wykładnią systemową oraz celowością w jednoznaczny sposób pozwala stwierdzić, że skarżący nigdy nie prowadził działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji, uchylającej w trybie wznowienia postępowania ostateczną decyzję (orzekającą o uznaniu skarżącego z dniem 15 października 2014 r. za osobę bezrobotną oraz odmawiającą przyznania prawa do zasiłku) i odmawiającej uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 15 października 2014 r. oraz umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Taką nową okolicznością faktyczną w rozpatrywanej sprawie było posiadanie przez skarżącego wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, o której to okoliczności organ pierwszej instancji uzyskał informację we wrześniu 2016 r., a więc po wydaniu decyzji z dnia 15 października 2014 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 lutego 2011 r., bezrobotnym jest osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: - zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo - nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Zmiana ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązująca od 1 lutego 2011 r., była wynikiem dostosowania tej ustawy do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.:Dz. U. z 2016 r., poz. 1829), które to dostosowanie nastąpiło na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725). W powyższym brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) jednoznacznie wskazuje, że negatywną przesłanką do uzyskania statusu bezrobotnego jest nie tylko faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, ale już samo złożenie wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Z chwilą wpisania przedsiębiorcy do ewidencji działalności gospodarczej wynika bowiem domniemanie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. W myśl art. 14 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. Przedsiębiorca ma prawo we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej niż dzień złożenia wniosku (art. 14 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Analiza art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do wniosku, że celem tego przepisu jest wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy czym za takie osoby należy już uważać osoby, które złożyły wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Jednakże status bezrobotnego może uzyskać osoba, która wprawdzie złożyła wniosek o wpis do ewidencji, ale nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Obowiązuje wówczas domniemanie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej dopiero od daty, podanej we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej. Z takiego wpisu wynika domniemanie, że do dnia określonego we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej osoba wpisana nie podjęła działalności gospodarczej i nie jest przedsiębiorcą (wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2298/11, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1699/13). Definicja bezrobotnego przyjęta w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie budzi wątpliwości i nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. Status osoby bezrobotnej nie został powiązany z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej. Brak jest potrzeby badania, czy działalność taka jest rzeczywiście prowadzona (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 253/16 oraz z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 286/16). Nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, że skarżący w roku 1990 r. zarejestrował pozarolniczą działalność gospodarczą, wskazując jako dzień rozpoczęcia działalności dzień 1 czerwca 1990 r. W dniu 9 września 2016 r. strona złożyła wniosek o wykreślenie wpisu z CEIDG, wskazując jako dzień zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej 1 czerwca 1990 r. Tak więc strona przez okres ponad 26 lat była wpisana do ewidencji działalności gospodarczej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że skarżący w dniu rejestracji w PUP, tj. w dniu 15 października 2014 r. nie spełniał definicji osoby bezrobotnej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a wskazana w ewidencji data rozpoczęcia działalności gospodarczej upłynęła przed dniem rejestracji i działalność gospodarcza nie została zawieszona. Wbrew zarzutom skarżącego organy orzekające w sprawie ustaliły rzeczywistą treść wpisu w CEIDG w zakresie dnia podjęcia działalności gospodarczej i oceniły, czy tej treści wpis daje podstawę do zmiany w trybie wznowieniowym decyzji ostatecznej. Słusznie organy zauważyły, że skarżący w dniu rejestracji w PUP, tj. w dniu 15 października 2014 r. wpisany był do CEIDG na podstawie wniosku złożonego w roku 1990 r. Wprawdzie z wpisu do ewidencji wynika, że skarżący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej i zaprzestał prowadzenia działalności w tym samym dniu, tj. w dniu 1 czerwca 1990 r., jednakże taka data zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej została wskazana przez skarżącego w chwili wyrejestrowania działalności gospodarczej z CEIDG, tj. w dniu 9 września 2016 r., a więc po upływie blisko dwóch lat od daty wydania decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Takie działanie skarżącego w dniu 9 września 2014 r. nie może sanować uzyskania w dniu 15 października 2014 r. statusu osoby bezrobotnej niezgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy słusznie uznały, że istnieje przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylenia decyzji z dnia 15 października 2014 r. W tej sytuacji pozbawiona znaczenia prawnego jest podnoszona przez skarżącego okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącego, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przywołać w tym miejscu należy również art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym wpis do CEIDG jest dokonywany na wniosek, chyba że przepis szczególny przewiduje wpis z urzędu. Wpisem do CEIDG jest również wykreślenie albo zmiana wpisu. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o wykreślenie wpisu w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast skarżący z naruszeniem powyższych przepisów złożył wniosek o wykreślenie wpisu po ponad 26 latach. Należy zauważyć, że skarżący w dniu rejestracji w PUP, tj. w dniu 15 października 2014 r. w pkt 8 oświadczenia rejestrowanego zaznaczył, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Organ nie miał podstaw do poinformowania skarżącego o obowiązku wykreślenia wpisu z CEIDG przed rejestracją w PUP. Ponadto tego samego dnia skarżący otrzymał również pouczenie dla osoby bezrobotnej, w którym własnoręcznym podpisem potwierdził, że został pouczony o obowiązku m. in. zawiadomienia w ciągu 7 dni urzędu pracy o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jej rozpoczęciu, podjęciu zawieszonej działalności gospodarczej. Tak więc skarżący zobowiązany był do sprawdzenia istnienia wpisu w CEIDG i poinformowania o tym PUP. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.