IV SA/Wr 741/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla decyzję I i II instancji, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz Kancelarii Adwokackiej adwokata M. J.-S. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r., Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), § 1 ust. 1, § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005 r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" (Dz. U. Nr 236, poz. 2363), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie zaprzestania od dnia [...]r. realizacji pomocy przyznanej decyzją z dnia [...]r., Nr [...] w formie gorących posiłków wydawanych od poniedziałku do soboty w Stołówce Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. oraz przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność od miesiąca [...] do [...]r. w wysokości [...] zł. Określoną wyżej decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przyznał stronie świadczenie celowe w naturze w formie gorącego posiłku na okres od [...]r. do [...]r. Wnioskiem z dnia [...] r. B. A. wniosła o zmianę tej decyzji poprzez zaprzestanie wydawania gorących posiłków z uwagi na przebytą operację i związany z tym wymóg innego sposobu odżywiania. W związku z tym domagała się świadczenia na jej rzecz środków finansowych przekazywanych dotychczas przez organ do stołówki. Organ I instancji decyzją z dnia [...]r. orzekł o zaprzestaniu realizacji pomocy w formie gorących posiłków oraz przyznał stronie świadczenie w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność od miesiąca [...]r. do [...]r. w wysokości [...] złotych miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził , że strona spełnia wymogi określone w ustawie o pomocy społecznej i w Rządowym Programie "Posiłek dla potrzebujących", bowiem dochód strony nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a jej sytuacja osobista powoduje, że przyznanie pomocy w formie posiłków jest nieuzasadnione. A tym samym uzasadnia to przyznanie stronie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność w wysokości [...] złotych. Zdaniem organu I instancji forma i rozmiar przyznanego świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej B. A. zarzuciła bezpodstawne zmniejszenie świadczenia poprzez przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] złotych, którego wysokość - jej zdaniem- powinna wynosić kwotę [...] złotych. Żądana przez odwołującą kwota wynika z faktu, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. opłacając posiłki przyznane w ramach Rządowego Programu przeznaczał kwotę [...]zł dziennie. Strona podniosła, że wysokość przyznanego świadczenia jest tym bardziej krzywdząca, że posiłki musi przygotowywać samodzielnie, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. Wywodziła , że jest osobą bezrobotną utrzymującą się wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej. Nadto podniosła ona ,że organ I instancji nieprawidłowo wyjaśnił wysokość przyznanego świadczenia poprzez wskazanie, iż posiłki otrzymywała przez [...] dni w miesiącu, podczas, gdy przysługiwały jej [...] dni w miesiącu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia powołało się na przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005 r. Rządowego Programu "posiłek dla potrzebujących" (Dz. U. Nr 236, poz. 2363), według którego w roku 2005 pomoc w formie posiłku, ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, może być przyznana bezpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał na przepis § 3 rozporządzenia z dnia 19 października 2004 r., zgodnie z którym w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, może być przyznana pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy przytoczył też brzmienie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, według którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 39 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wskazał też ,że stosownie do przepisu art. 3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie organu II instancji strona na podstawie złożonego wniosku w sposób prawidłowy otrzymała świadczenie w postaci zasiłku celowego, gdyż uprawnienie takie przewiduje przepis § 3 rozporządzenia. Natomiast przepisy ustawy i rozporządzenia nie określają wysokości zasiłku celowego, jaki winien zostać przyznany. Według organu konieczne jest uwzględnienie z jednej strony potrzeb osoby występującej o pomoc i celu, na jaki świadczenie ma zostać przeznaczone, a także możliwości, w tym głównie finansowych, ośrodka pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium żądanie przez stronę świadczenia w wysokości odpowiadającej środkom pieniężnym jakie były przeznaczone na zakup posiłków nie ma żadnej podstawy w obowiązujących przepisach prawa, bowiem realizacja programu, na podstawie którego strona otrzymywała świadczenie w postaci posiłków, jest dofinansowywana z budżetu państwa, natomiast zasiłki celowe są przyznawane w ramach środków gminy. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że potrzeby osób i rodzin korzystających powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie – w ocenie organu odwoławczego- celowe było przyznanie ze względów zdrowotnych świadczenia w postaci zasiłku zamiast pomocy w naturze, jednakże wysokość przyznanej pomocy musi być uzależniona od możliwości organu przyznającego zasiłek celowy, bez względu na wysokość kosztów, które były ponoszone na realizację programu "Posiłek dla potrzebujących". Organ II instancji przyznał , że świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie być może nie zaspakaja wszystkich potrzeb wnioskodawczyni, to jednak jest adekwatne do możliwości finansowych ośrodka przyznającego pomoc społeczną, a strona - poza wnioskowanym świadczeniem- objęta jest innymi świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej. W skardze na decyzję ostateczną B. A. wniosła o jej uchylenie, zarzucając niewłaściwe ustalenie stanu fatycznego. Skarżąca ponowiła zarzuty sformułowane w odwołaniu , dodatkowo podnosząc , że jej potrzeby nie zostały uwzględnione, przez co czuje się pokrzywdzona. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu , że czynnikiem mającym wpływ na wysokość otrzymanego zasiłku celowego były skromne zasoby Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych , rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego , co wynika z przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wobec tego Sąd ten nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 45 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oceniając pod tym kątem decyzję będącą przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , iż jest ona obarczona wadą ,która mogła mieć wpływ na wynik sprawy . Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz przepisy wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 24 tejże ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji Rządowego Programu " Posiłek dla potrzebujących" (Dz.U. Nr 236, poz. 2363)(zwane dalej rozporządzeniem). Pomoc społeczna może zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym z nich jest określony w art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39. ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu(ust. 2). Ponadto osobom bezdomnym i innym osobom nie mającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne(ust. 3). Ponadto w § 1 ust. 1 rozporządzenia określono, że w roku 2005 pomoc w formie posiłku, ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, może być przyznana bezpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazując jednocześnie w § 3 rozporządzenia, że w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, może być przyznana pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Pozostaje poza sporem w rozpatrywanej sprawie fakt , iż skarżąca spełnia kryteria zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe uprawniające ją do objęcia pomocą społeczną w formie zasiłku celowego. Natomiast spór jaki wiodą strony dotyczy wyłącznie jednej kwestii , a mianowicie wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego , bowiem według twierdzeń skarżącej winno być ono ustalone w wysokości [...] zł miesięcznie, albowiem taką kwotę przeznaczał organ pomocowy na zapewnienie jej gorącego posiłku w ramach realizacji Programu Rządowego "Posiłek dla potrzebujących". Z kolei w ocenie obu organów orzekających w sprawie wysokość przyznanego stronie świadczenia jest adekwatna do możliwości finansowych ośrodka przyznającego pomoc społeczną. W punkcie wyjścia rozważań nad przedmiotem sporu Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w zakresie ustalenia sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, organy orzekające postępowały zgodnie z art. 7 oraz 77 kpa, które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji I instancji przeprowadzono ze skarżącą w dniu [...]r. aktualizację wywiadu środowiskowego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi, a zawartych w nim ustaleń skarżąca nie kwestionowała. Materiał aktowy potwierdza, że skarżąca znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie brakiem zatrudnienia, czego również nie kwestionował organ. W tym zakresie – wobec zawartych przez skarżącą we wniosku z dnia [...]r. okoliczności - zasadność przyznania zasiłku celowego na podstawie § 3 rozporządzenia nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości. Natomiast wskazać trzeba ,że zarówno ustawa o pomocy społecznej jak i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie dają osobom nie posiadającym dochodów podstawy do roszczenia o przyznanie zasiłku celowego w określonej wysokości. Należy w tym zakresie zgodzić się z organem drugiej instancji, że przepisy wymienionych wyżej aktów prawnych nie określają wysokości należnego zasiłku celowego. Przepis § 3 rozporządzenia jest przepisem o charakterze lex specialis , jednakże wyłącznie w zakresie kryterium dochodowego, nie zawiera jednak żadnych przesłanek pozwalających na wyciągnięcie wniosku, że wysokość przyznanego zasiłku celowego - w przypadku gdy pomoc formie posiłku jest nieuzasadniona z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną strony- powinna ona odpowiadać wysokości środków przeznaczonych przez organ pomocowy na zapewnienie gorącego posiłku. Zasiłek celowy jest bowiem świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. A to oznacza - jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym - , że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej tzn. dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W tym zakresie kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma z natury rzeczy ograniczony zakres, bowiem Sąd nie wnika w zasadność i celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Nie znaczy to jednak ,że organ administracji może podejmować decyzje w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego , w tym art.7 i art.77 kpa , jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej , w tym art. 2, według którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z kolei według art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przepisy te determinują sposób i zakres udzielania pomocy określonej w dalszych rozdziałach ustawy o pomocy społecznej, które stanowią szczegółową podstawę przyznawania określonych w ustawie świadczeń, w tym również zasiłku celowego. Konkludując sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Jednakże nie można pomijać tego ,że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być oceniane i uwzględniane również w kontekście możliwości organu pomocy społecznej, o czym stanowi dalej przepis art. 3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do tej istotnej – z punktu widzenia wysokości świadczenia pieniężnego – kwestii organ I instancji ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej i wskazania, że rozmiar i forma świadczenia mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Natomiast organ odwoławczy aprobując decyzję pierwszo-instancyjną powołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu na ograniczone środki finansowe , stwierdzając jedynie , że udzielona pomoc jest adekwatna do możliwości finansowych ośrodka przyznającego pomoc społeczną, lecz w ślad za tym twierdzeniem nie przytoczył- podobnie jak organ I instancji- żadnych danych ilościowych, potwierdzających wskazaną okoliczność. Również materiał aktowy badanej sprawy nie zawiera danych , pozwalających na wyciągnięcie wniosków zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego aktu i tym samym uniemożliwia weryfikację argumentów organów w tym zakresie. W związku z tym zawarte w decyzji ostatecznej stwierdzenie co do możliwości finansowych organu ma ogólnikowy charakter i całkowicie wymyka się spod kontroli Sądu. Brak bowiem w materiale aktowym i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych danych dotyczących ilości środków finansowych, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. oraz wskazujących na liczbę beneficjentów pomocy społecznej i wysokość przyznawanych im świadczeń pieniężnych, w tym wysokość zasiłków celowych. Możliwości płatnicze organu pomocy społecznej powinny bowiem jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym oraz być przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Powinny z nich jasno wynikać przesłanki przyznania świadczenia w określonej wysokości. W związku z tym pod adresem organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art.7 i art.77 kpa w zakresie o jakim mowa wyżej. Niezależnie od tego organy obu instancji nie czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów naruszyły także art. 107 § 3 kpa, określający wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej. Stwierdzenie powyższego uprawniało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uznania , że w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego.