IV SA/Wr 742/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Asesor WSA - Ewa Kamieniecka Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Telefonii A S.A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. Naczelnik Wydziału Infrastruktury, Ochrony Środowiska i Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta w Z. zezwolił Telefonii A Spółka Akcyjna z siedzibą we W., na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej i zabudowanie w nim urządzenia lub obiektu nie związanego z funkcjonowaniem drogi o powierzchni rzutu poziomego [...]m2, na okres od dnia [...] r. do dnia [...]r. z powodu budowy kanalizacji teletechnicznej. W decyzji wskazano, że roboty mogą być rozpoczęte po uprzednim oznakowaniu i zabezpieczeniu robót zgodnie z załączonym projektem organizacji ruchu i zabezpieczenia robót, określono warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności oraz warunki usuwania wad technicznych robót wykonanych w prasie drogowym. Stwierdzono jednocześnie, że po zakończeniu prowadzenia robót w pasie drogowym i protokolarnym ich odbiorze naliczona zostanie opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami drogi zgodnie z § 3 pkt 1, ppkt 2 uchwały Nr 160/04 Rady Miasta Z. z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, jako uwzględniającej w całości żądania strony. Na powyższą decyzję Telefonia A wniosła odwołanie. Strona wskazuje, że skarży decyzję w części dotyczącej naliczenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym (pkt 4 decyzji). Skarżąca wniosła jednocześnie o zmianę decyzji poprzez naliczenie jednorazowej opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej naliczenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa to jest przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ponieważ opłata za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter jednorazowy i nie powinna być naliczana rocznie. Wskazano w odwołaniu, że wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego kształtuje się w sposób zróżnicowany w zależności od celu, w jakim następuje jego zajęcie. Stwierdzono, że w tym zakresie opłata za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, za zajęcie prawa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 ust. 2 art. 40 ustawy o drogach publicznych a także opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam naliczana jest proporcjonalnie do liczby dni zajmowania pasa drogowego, zaś opłata dotycząca zajęcia pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest naliczana w stosunku do liczby dni. Zdaniem strony skarżącej należy z tego wyciągnąć wniosek, że opłata ta jest opłatą uiszczaną jednorazowo, a jej wysokość ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Odwołująca podniosła również, że odniesienie do rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego nie przesądza, że opłata ta może być naliczana periodycznie, ponieważ gdyby tak było, ustawodawca wprost wprowadziłby taką możliwość, a art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych mówi o jednej opłacie za każdy rodzaj zajęcia pasa drogowego. Zdaniem odwołującej z żadnego z przepisów wskazanej ustawy nie wynika podstawa prawna do wydawania decyzji ustalającej coroczne opłaty za zajęcie pasa drogowego, przy czym nie jest bez znaczenia fakt, że ułożenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej jest czynnością jednorazową, a ewentualna naprawa tych urządzeń powodować będzie możliwość żądania ponownej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ponadto zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny prawa oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepisy prawa nakładające obowiązki o charakterze finansowym nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a na taką interpretację wskazuje uchwała nr 16/04 Rady Miasta Z. oraz wydana na jej podstawie decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 40 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), oraz § 1, § 2 i § 3 Uchwały Nr 160/04 Rady Miasta Z. z dniu 25 marca 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 74, poz. 1435), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazuje, iż z przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 1) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 2) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 3) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 -3. Na mocy przepisu art. 40 ust. 3 ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie z ust. 4 art. 40 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Z kolei na mocy przepisu art. 40 ust. 5 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 6 ustawy wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 8 ustawy stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Na podstawie art. 40 ust. 11 ustawy opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 13 ustawy termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Na mocy przepisu art. 40 ust. 16 ustawy, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Realizując powyższą dyspozycję, Rada Ministrów w dniu 1 czerwca 2004 r. wydała rozporządzenie w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Jak wynika z daty wejścia w życie powyższego rozporządzenia (15 czerwca 2004 r.), nastąpiło ono po dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem w momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.), stosowana w zakresie, w którym nie zostały określone zasady przepisami znowelizowanej ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie wykonując uprawnienie, o którym mowa w przepisie art. 40 ust. 8 ustawy, Rada Miasta Z. w dniu 25 marca 2004 r. Uchwałą Nr 160/04, ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2004 r. Nr 74, poz. 1453. Jak zostało ustalone w trakcie postępowania odwoławczego, wydane zezwolenie zawiera wszystkie elementy wymagane wskazanymi przepisami rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. Zatem bezprzedmiotowe jest uchylanie wydanego zezwolenia tylko w celu wydania nowego zezwolenia, zawierającego taki sam zakres, jak umieszczony w treści decyzji z dnia [...]r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Telefonia A Spółka Akcyjna wniosła uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącej decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 5 ustawy prawo o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż użyty w ustawie zwrot roczna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego jest tożsama z opłatą roczną i powinna być naliczana periodycznie. Strona skarżąca wskazała, że ustawodawca nie wprowadził wprost "opat rocznych", a brak zapisu o jednorazowości opłaty nie daje podstawy prawnej do wydawania decyzji ustalającej coroczne opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń technicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu ustawy kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawy odnoszące się do zajęcia pasa drogowego najczęściej są związane z inwestycjami polegającymi na układaniu, konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii urządzeń zagłębianych pod ziemią, służących do przesyłania wody gazu, centralnego ogrzewania, bądź też związanych z telekomunikacją. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wiąże się z wydaniem pozwolenia i nałożeniem stosownych opłat z tego tytułu. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii interpretacji postanowień art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych określających sposób naliczania opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem strony skarżącej opłata ta ma charakter jednorazowy i nie powinna być naliczana rocznie. Ustawodawca bowiem nie wprowadził expressis verbis opłat całorocznych, a przepisy nakładające obowiązek o charakterze finansowym nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Sąd nie podziela zarzutów i twierdzeń strony skarżącej. Jedna z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa mówi, że przepis jasny nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanda). Rzeczy oczywiste, jednoznacznie wręcz wynikające z treści ustawy, nie podlegają wykładni, albowiem wówczas pod pozorem dokonywania wykładni organ orzekający zmieniałby wyraźny przepis ustawy (por. postanowienie SN z 1 lipca 1999 r. V KZ 31/99, OSNKW 1999, nr 9-10, poz. 63). Zdaniem Sądu dyspozycja postanowień art. 40 ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stwierdzenie w ustawie, że obliczenie opłaty następuje poprzez przemnożenie powierzchni zajętej przez roczną stawkę opłaty nie może wskazywać, że chodzi tu o opłatę jednorazową, gdyż przeczy temu określenie "rocznej". Analiza treści art. 40 ust. 5 ustawy wskazuje, że ustawodawca nakazał pobieranie opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń, obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem urządzeń "trwale" zajmujących pas drogowy. Dlatego też wskazana opłata nie jest naliczana w stosunku do liczby dni, jak pozostałe opłaty, lecz w stosunku rocznym. Wątpliwościom interpretacyjnym postanowień art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych kładzie kres obecne brzmienie tego artykułu. Przepis artykułu 40 ust. 5, po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 179, poz. 1486) stanowi: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Ustawodawca zatem wyraźnie postanowił, że opłata ta ma charakter opłaty periodycznej uiszczanej w odstępach rocznych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Z tych względów należy uznać, ze zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.