IV SA/Wr 747/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. | | | | Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 6b ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności we W. nie zaliczył K. M. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) do stopnia niepełnosprawności. Powyższe orzeczenie doręczono stronie w dniu 12 sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. (nadanym w tym samym dniu za pośrednictwem urzędu pocztowego) strona wniosła odwołanie od wskazanego wyżej orzeczenia. Kolejnym pismem z dnia 8 września 2015 r. (data wpływu do organu) strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. z tym uzasadnieniem , że naruszenie terminu nastąpiło z przyczyn przez nią niezawinionych , bowiem nie mogła stawić się po odbiór orzeczenia w dniu 7 sierpnia 2015 r. , gdyż w tym dniu miała zaplanowany wyjazd do [...]. Strona wywodziła , że w dniu 4 sierpnia 2015 r. po wizycie u lekarza orzecznika prosiła pracowników organu o przesłanie orzeczenia pocztą pod koniec miesiąca, gdyż tak planowała wrócić z urlopu. Mieszka bowiem sama i nie będzie mogła odebrać przesyłki. Wskazała, że przesyłkę odebrał sąsiad, bo taką mają umowę. Zdaniem skarżącej, zignorowanie jej prośby o przesłanie orzeczenia w terminie późniejszym spowodowało pozbawienie jej możliwości odwołania. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 59 § 2 w związku z art. 58 k.p.a. oraz § 19 ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. w dniu [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W motywach postanowienia organ II instancji przywołał brzmienie § 16 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz wskazał, że w razie uchybienia terminu należy termin przywrócić na prośbę osoby zainteresowanej, jeżeli uprawdopodobni , że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby, zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało doręczone 12 sierpnia 2015 r. Odwołanie od tego orzeczenia złożono w dniu 31 sierpnia 2015 r. Stwierdzono zatem przekroczenie ustawowego terminu do złożenia odwołania, który upłynął w dniu 26 sierpnia 2015 r. Strona zaś nie dochowała terminu, mimo prawidłowego pouczenia o warunkach wniesienia odwołania. Według organu strona w piśmie złożonym w dniu 8 września 2015 r. wnioskowała o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której ten termin określono. W tym przypadku czynnością było odwołanie złożone w dniu 31 sierpnia 2015 r., które prośby i uprawdopodobnienia braku winy nie zawierało. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą wcześniej we wniosku o przywrócenie terminu z dnia 8 września 2015 r. Dodała, po powrocie z [...] niezwłocznie złożyła odwołanie, co oznacza, że nie ponosi żadnej winy w uchybieniu terminowi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, akcentując brak złożenia przez skarżącą prośby i uprawdopodobnienia braku winy, co zdaniem organu powinna uczynić w odwołaniu wniesionym dnia 31 sierpnia 2015 r., a czego nie uczyniła. Zdaniem organu, przez uprawdopodobnienie braku winy w niedotrzymaniu terminu należy rozumieć wskazanie faktów świadczących o staranności strony w jego niedotrzymaniu oraz określenie przeszkody niezależnej od woli strony i istniejącej przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Jako przykład okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu organ wymienił nagłą chorobę, która nie pozwoliła wyręczyć się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie pisma, przerwę w komunikacji. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2015 r., stanowiącym reakcję skarżącej na sporządzoną przez organ odpowiedź na skargę, strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, podnosząc , że wraz z odwołaniem przesłała kserokopię biletów MPK , a nadto w dniu 4 sierpnia 2015 r. poinformowała pracowników organu o swoim wyjeździe do [...]. Skarżąca wywodziła, że jest osobą niepełnosprawną od 1989 r., jej stan zdrowia ciągle się pogarsza. Brak orzeczenia o niepełnosprawności pozbawił ją możliwości zatrudnienia na część etatu , aby mogła "dorobić" do renty, która wynosi 1370 zł. Wskazała też, że mieszka sama i utrzymuje się sama. W odpowiedzi na powyższe pismo procesowe, organ odwoławczy w piśmie z dnia 23 grudnia 2015 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wyjaśnić na wstępie należy, że kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm. ) dalej p.p.s.a. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego aktu administracyjnego ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ocenia go w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych oraz może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Dokonując zatem pod takim kątem kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ono obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia przepisów i zasad postępowania administracyjnego. A mianowicie wbrew fundamentalnej zasadzie wynikającej z art.7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) organ II instancji niedostatecznie wnikliwie przeanalizował wszystkie okoliczności sprawy. Organ powinien w toku postępowania wszechstronnie zbadać wszystkie faktyczne i prawne okoliczności sprawy i dołożyć wszelkich starań, na których oparte będzie rozstrzygnięcie. W tym kontekście wskazać należy, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art.7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ rzeczywistego żądania strony. Powyższym obowiązkom uchybił organ II instancji, który w zakwestionowanym postanowieniu pominął istotne dla sprawy okoliczności. Z analizy materiału aktowego badanej sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 12 sierpnia 2015 r. Jej odbiór – jak wynika ze zwrotnego odbioru- potwierdził dorosły domownik. Natomiast odwołanie noszące datę 31 sierpnia 2015 r. skarżąca wysłała za pośrednictwem poczty w dniu tym dniu (data stempla pocztowego na kopercie adresowanej do organu i instancji), a więc z przekroczeniem ustawowego 14-dniowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Jednak w końcowej części odwołania skarżąca zawarła stwierdzenie następującej treści: "w załączeniu bilety z mojego wyjazdu i przyjazdu z urlopu. Prosiłam Panią w dniu 4 sierpnia 2015 r. o przesłanie orzeczenia w terminie późniejszym gdyż wyjeżdżam 07.08.2015r. na urlop i nie będę mogła odebrać orzeczenia". Do odwołania dołączyła kserokopie biletów kolejowych: na dzień 7 sierpnia 2015 r., trasa [...] oraz na dzień 29 sierpnia 2015 r., trasa [...]. W związku z tym nie ma racji organ II instancji kiedy - bez bliższego wyjaśnienia - przesądza, że odwołanie strony nie zawierało prośby i uprawdopodobnienia braku winy. Zdaniem Sądu organ dokonując wstępnego badania odwołania strony - mając na względzie, że do odwołania załączono kserokopie biletów - powinien był wezwać skarżącą do wyjaśnienia, w jakim celu kserokopie te składa , a w szczególności czy w celu przywrócenia terminu. Powoływanie się bowiem przez skarżącą na okoliczność wyjazdu i niemożność odbioru przez nią decyzji mogło wskazywać na to , że w odwołaniu zawarta została – w sposób dorozumiany - prośba o przywrócenie terminu, która nie ma charakteru sformalizowanego. Wskazać w tym miejscu należy ,że złożenie prośby o przywrócenie terminu nie musi polegać na złożeniu odrębnego pisma i może nastąpić w piśmie będącym odwołaniem od decyzji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, który Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, że strona może zawrzeć prośbę o przywrócenie terminu w treści dopełnianej czynności (np. zamieścić prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia dowołania w treści odwołania) ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 506/11). Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 niepublikowany). Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Oznacza to ,że w przypadku, gdy podanie-żądanie strony nie jest jednoznaczne, bądź też nie precyzujące w sposób oczywisty przedmiotu żądania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. zobowiązane są do wyjaśnienia faktycznej intencji strony poprzez wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W badanej sprawie organy nie wezwały skarżącej do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, czym naruszyły wyżej powołany przepis prawa, jak również art. 7 k.p.a. statuujący zasady prawdy obiektywnej. Należy również mieć na uwadze, że przy ocenie pisma strony postępowania, które często nie posiada dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej powinien - z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i następnych k.p.a. - zawsze interpretować je tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, powinien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania , jej faktycznych intencji ( jakich czynności oczekuje od organu ) i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W myśl art. 59 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W analizowanym przypadku strona wniosła spóźnione odwołanie od orzeczenia organu I instancji, jednak w złożonym odwołaniu podniosła okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania , bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu. W tej sytuacji rolą organu było zwrócić się do skarżącej o złożenie wyjaśnień, na jaką okoliczność i w jakim celu dołączyła kserokopie biletów, pouczając jednocześnie stronę o treści art. 58 k.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. W związku z tym odmowa przywrócenia terminu do jego wniesienia była przedwczesna. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przyjęty przez organ w realiach analizowanej sprawy sposób procedowania, polegający na wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie wniosku z dnia 8 września 2015 r. bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia okoliczności wskazanych w odwołaniu , a mogących stanowić podstawę do przywrócenia terminu istotnie narusza prawo. Organ wbrew dyspozycji art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. nie wezwał skarżącej do określenia jej żądania. Przypomnieć trzeba, że art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a. stanowi podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ winien uwzględnić intencję strony , a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. W postępowaniu prowadzonym po uchyleniu zaskarżonego postanowienia odwoławczy winien zbadać i ocenić , czy w odwołaniu strony zawarty został – w sposób dorozumiany - wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W razie wątpliwości co do intencji skarżącej organ winien zwrócić się do skarżącej, zgodnie z art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a., o jednoznaczne określenie jej woli. Konkludując powyższe uznać należy, że zarzuty skargi przedstawiają się jako uzasadnione, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania go z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.