IV SA/Wr 752/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 752/14 | | , , [pic], , WYROK, W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 2 lipca 2015 r., , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Jolanta Sikorska, , Sędziowie, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r., sprawy ze skargi Z. R., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego sprostowania oczywistej omyłki w, postanowieniu, którym umorzono postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji, decyzji., oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. po rozpoznaniu wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) odmawiającego sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), którym umorzono postępowanie wszczęte wezwaniem Z. R. do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Nr [...]) na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia. W uzasadnieniu podano, że w dniu 2 kwietnia 2014 r. Z. R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek, w którym zażądał m. in. stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2014 r. wskazując, że w razie jego wykonania wywołałby czyn zagrożony karą. Organ rozpoznając powyższy wniosek wskazał, że według art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.). Przepis art. 61 a ust. 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. "Decyzja wydana na podstawie tego przepisu [art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie postanowienie wydawane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - przyp. i uzup. Kolegium] jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (J. Borkowski, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 759). Zaznaczyć trzeba jeszcze, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności tego postępowania. Podał również, że Z. R. w dniu 2 kwietnia 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. - oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności - wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych postanowieniami Kolegium, w tym opisanego na wstępie. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdził, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w K.p.a. tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r. (III SA 642/97, !ex nr 35491), "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Wyjaśnić należy, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Innymi słowy organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 k.p.a. Okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają zatem prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W dniu 23 czerwca 2014 r. skarżący wniósł od powyższego postanowienia odwołanie. Zarzucił, że postanowienie to wydano, "Z rażącym naruszeniem prawa gdyż sprzeciwiają się ustawie z art. 235 k.p.a. a i wydane zostały bez wezwania strony do dokonania czynności?" Według wnioskodawcy "doszło do rażącej przewlekłości postępowania i naruszenia prawa, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., ponownie rozpoznając sprawę, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie (postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]). Stwierdziło, że skarżący uruchomił w sprawie [...] dwa postępowania: z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia. W pierwszym - Kolegium miało dokonać kontroli prawidłowości powyższego postanowienia, w drugim - zbadać, czy nie zawiera ono wady z art. 156 § 1 k.p.a. Czyli musiałoby prowadzić dwa postępowania administracyjne w tej samej sprawie – badania prawidłowości postanowienia [...]. Oba postępowania miałyby być prowadzone w ramach tej samej instytucji prawnej art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu powyższy stan faktyczny wyczerpuje hipotezę z art. 61 a § 1 k.p.a., uzasadniając zastosowanie tego przepisu w sprawie zainicjowanej opisanym wyżej wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]. Odwołanie w tej samej sprawie było rozpoznawane odrębnie. Wszczęcie przez zainteresowanego postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (jako odpowiednika postępowania odwoławczego) musiało zostać uznane za "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie drugiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego samego, co kontrolowane w quasi "postępowaniu odwoławczym", postanowienia [...]. W konsekwencji Kolegium musiało uznać zaskarżone postanowienie za prawidłowe i utrzymać je w mocy. Wnioskowanie o przeprowadzenie dwóch w istocie identycznych postępować jest dla Kolegium niewątpliwie "inną uzasadnioną przyczyną", obligującą do formalnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się "stwierdzenia bezczynności ze strony Kolegium w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy na rozstrzygnięcie SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. na wniosek uprawnionego wniesiony w terminie w dniu 27 marca 2014 r., zawierający wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i ponowne rozpatrzenie sprawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić wskazane decyzje, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, nie regulują kwestii odmowy wszczęcia tego rodzaju postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi natomiast art. 61 a § 1 k.p.a. Brzmi on: gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony odniesiony do podmiotu wnoszącego określone żądanie i inne uzasadnione przyczyny. Skarżący jest stroną tego postępowania więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło, że w rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że podaniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Z. R. wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją Kolegium. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdzono, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i związane z nim żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz żądanie uzupełnienia treści decyzji) i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie również wskazano, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym "wchłaniają" uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzanie, nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Oznacza to, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i nast. k.p.a. Reasumując należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że okoliczności sprawy, jak i przepisy prawa uniemożliwiają prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zakwestionowanego tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.