IV SA/Wr 755/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]. października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 - art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), § 2 - § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej skarżący) od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta L., Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr[...], przyznającej dodatek mieszkaniowy w kwocie 58,01 zł, na okres sześciu miesięcy, począwszy od dnia 1 kwietnia 2012 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres sześciu miesięcy, począwszy od dnia 1 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 marca 2012 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta L. z wnioskiem o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Do wniosku załączył deklarację o wysokości dochodów jego gospodarstwa domowego za okres od grudnia 2011 r. do lutego 2012 r. oraz kserokopię decyzji ZUS w Wałbrzychu, Inspektorat w L z dnia [...] marca 2011 r. o wysokości zwaloryzowanej emerytury od dnia 1 marca 2011 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości 58,01 zł na okres sześciu miesięcy, począwszy od dnia 1 kwietnia 2012 r. jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawca spełnia wszystkie warunki dla uzyskania dodatku mieszkaniowego oraz, że nie wystąpiły przesłanki negatywne opisane w art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Po otrzymaniu decyzji, skarżący pismem z dnia 27 lipca 2012 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta L. o wyjaśnienie przyczyn drastycznego zaniżenia kwoty przyznanego dodatku w wysokości 58,01 zł. Jednocześnie podał, że poprzednio, przy identycznych co obecnie uwarunkowaniach, miał przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 167,27 zł. Według odwołującego się tak rażące zaniżenie dodatku może sugerować celową nierzetelność urzędniczą. Udzielając odpowiedzi Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w piśmie z dnia 1 sierpnia 2012 r. wyjaśnił m.in., że decyzję przyznającą dodatek w wysokości 167,27 zł wydał z upoważnienia Burmistrza Naczelnik Wydziału Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L.. W związku z tym, że MOPS w L. był wówczas instytucją jedynie wypłacającą dodatki mieszkaniowe, nie ma możliwości wyjaśnienia na jakiej podstawie ustalono wówczas wysokość dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie przytaczając przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poinformowano skarżącego, że nie przedłożył dokumentu potwierdzającego konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jednocześnie wskazano, że o ile posiada on taki dokument, to może go złożyć w MOPS-ie w L. W dniu 6 sierpnia 2012 r. do MOPS-u w L. wpłynęło pismo zarządcy nieruchomości budynku, w którym zamieszkuje skarżący, stanowiące odpowiedź na pismo MOPS-u z dnia 1 sierpnia 2012 r., w którym podano, że łączna powierzchnia pokoi i kuchni tego lokalu wynosi 40,80 m². Zarządca wskazała również, że w ww. wniosku potwierdzona była powierzchnia 40,80 m², co potwierdza załączona do pisma kserokopia wniosku pozostawiona w dokumentach Wspólnoty. Od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie (pismo z dnia 8 sierpnia 2012 r. zaadresowane do MOPS-u w L.), w którym nawiązuje do swojego pisma z dnia 27 lipca 2012 r. i ww. pisma zastępcy Dyrektora MOPS-u w L. z dnia 1 sierpnia 2012 r. Odwołujący podał, że obecne lub poprzednie postępowanie organu przyznającego mu dodatek było błędne, a żądanie po wydaniu decyzji zaświadczenia z dowodu potwierdzającego przysługiwanie mu ponadnormatywnej powierzchni jest bezprawne. Jednocześnie do pisma załączył zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza rodzinnego, potwierdzające, że charakter jego schorzenia wymaga oddzielnego pokoju. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia swojej decyzji w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesyłając odwołanie wraz z aktami sprawy organ I instancji podał, że na podstawie informacji zawartych we wniosku ustalono m.in., że łączna powierzchnia pokoi i kuchni wykazana w punkcie 5A wniosku wynosi 29,80 m2. Ponadto w pkt 6B wniosku wnioskodawca wykazał, że liczba osób niepełnosprawnych wymagających zamieszkiwania w oddzielnym pokoju wynosi 1. Skarżący nie dołączył jednak do wniosku dokumentu potwierdzającego zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Organ podał, że na podstawie danych zawartych we wniosku skarżącego ustalono, że udział powierzchni pokoi i kuchni, tj. 29,80 m², do powierzchni użytkowej lokalu, tj. 51,10 m², wynosi 59%. W związku z powyższym fakt niedostarczenia dokumentu potwierdzającego zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju nie miał znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i przyjęto, iż normatywna powierzchnia lokalu przy zastosowaniu art. 5 ust. 5 przywołanej ustawy wynosi 35 m². W dniu 23 lipca 2012 r. wydana została decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego znak [...], na mocy której przyznano stronie dodatek mieszkaniowy na okres od kwietnia 2012 r. do września 2012 r. w wysokości 58,01 zł. W dniu 30 lipca 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynęło pismo skarżącego z dnia 27 lipca 2012 r., w którym podniósł kwestię wysokości przyznanego mu dodatku mieszkaniowego. Pismem, znak [...], z dnia 1 sierpnia 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. wyjaśnił skarżącemu kwestię kryteriów na podstawie, których przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od kwietnia 2012 r. do września 2012 r. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzeczonego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, o którym mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Organ wyjaśnił również, że skarżący nie dostarczył wymaganego dokumentu składając jedynie w dniu 8 sierpnia 2012 r. zaświadczenie lekarskie potwierdzające konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Stwierdził też, że w trakcie kontroli wewnętrznej ujawniono rozbieżności we wnioskach składanych przez skarżącego w zakresie powierzchni użytkowej lokalu. W związku z czym pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., znak [...], MOPS wystąpił do zarządcy lokalu wnioskodawcy celem wyjaśnienia kwestii rozbieżności dotyczących wielkości powierzchni pokoi i kuchni wykazanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dla skarżącego z dnia 5 marca 2012 r. oraz wniosku z dnia 19 sierpnia 2011 r. W odpowiedzi pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. zarządca lokalu wnioskodawcy poinformował, że powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 40,80 m². W tym stanie rzeczy organ zauważył, że faktyczna powierzchnia pokoi i kuchni nie jest zgodna z podanymi przez wnioskodawcę danymi zawartymi we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 5 marca 2012 r., gdzie wykazana została wartość 29,80 m². Należy zatem, zdaniem organu I instancji stwierdzić, że wydając decyzję został przez skarżącego wprowadzony w błąd, przyjmując wartość zawartą we wniosku niezgodną ze stanem faktycznym. W toku postępowania odwoławczego, skarżący, odpowiadając na pismo Samorządowego Kolegium odwoławczego w J. G. z dnia 3 września 2012 r., wyjaśnił, że odwołaniem jest jego pismo z dnia 8 sierpnia 2012 r. W piśmie z dnia 20 września 2012 r. skierowanym do skarżącego Kolegium wskazało, że na podstawie przekazanych akt sprawy ustaliło, iż w złożonym w dniu 5 marca 2012 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w punkcie 5 podpunkt a) odnoszącym się do łącznej powierzchni pokoi i kuchni zajmowanego lokalu, podana jest powierzchnia - 29,80 m² (po poprawce). Natomiast w piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r., skierowanym do MOPS-u w L. zarządca nieruchomości podała, że łączna powierzchnia pokoi i kuchni tego lokalu wynosi 40,80 m². Zarządca wskazała również, że w ww. wniosku potwierdzona była powierzchnia 40,80 m², co potwierdza załączona to pisma kserokopia wniosku pozostawiona w dokumentach Wspólnoty. Wobec powyższych rozbieżności w wielkości powierzchni zajmowanej przez pokoje i kuchnię w lokalu, Kolegium poprosiło skarżącego o wypowiedzenie się co do tej okoliczności. Odpowiadając w piśmie z dnia 25 września 2012 r., które do Kolegium wpłynęło w dniu 27 września 2012 r., skarżący podał, że nie zna przyczyny, dla której wpisana przez niego łączna powierzchnia pokoi i kuchni - 40,80 m² została poprawiona na wielkość 29,80 m². Jego zdaniem, brak podpisu lub pieczątki osoby, która wniosła tę poprawkę czyni ja bezprawną. Wskazał również, że w pozycji punktu 5a wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego widniała wielkość 40,80 m². Zatem wnosi o uznanie powierzchni 40,80 m² jako właściwej. Rozpatrując w tych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszą sprawę w trybie odwoławczym, organ wskazał, że kwestie dodatków mieszkaniowych uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Wprawdzie ustawa nie zawiera wprost definicji dodatku mieszkaniowego, ale poprzez określenie zasad i kryteriów jego przyznawania pozwala na stwierdzenie, że dodatek mieszkaniowy jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz osób, którym przysługuje tytuł prawny do zajmowanego lokalu lub osobom zajmującym lokal bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny, posiadających niskie dochody w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków za zajmowany lokal. Do stwierdzenia czy wnioskodawca spełnia warunki uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego, konieczne jest ustalenie powierzchni normatywnej lokalu, określenie z ilu osób składa się gospodarstwo domowe wnioskodawcy, obliczenie, w jakiej wysokości osoby wchodzące w skład gospodarstwa domowego osiągały dochód w trzech pełnych miesiącach kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku oraz czy łączna wysokość tych dochodów uprawnia do ubiegania się o przyznanie dodatku. W niniejszej sprawie pierwszą kwestią wymagająca wyjaśnienia jest wielkość powierzchni normatywnej mieszkania w przypadku zamieszkiwania w nim osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 o dodatkach mieszkaniowych normowana powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m² dla 1 osoby. Stosownie natomiast do przepisu ust. 3 art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776, ze zm.). Przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same w sprawie o powiększenie powierzchni normatywnej, bowiem w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna natomiast jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ II instancji wskazał na to, że dokonując wykładni wyżej cytowanego przepisu sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że zwiększenie powierzchni normatywnej lokalu z tytułu niepełnosprawności przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie przysługuje osobom mieszkającym samotnie. Odnosząc powyższe do niniejszej sytuacji organ stwierdził, że skarżący, prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie jest osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku. Nie przedłożył również orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, że jest osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Wskazał, że nawet gdyby skarżący przedłożył orzeczenie wydane przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, to mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych, należałoby odmówić mu zwiększenia normatywnej powierzchni o 15 m². Skarżący przedłożył natomiast zaświadczenie lekarskie, wydane przez lekarza rodzinnego, potwierdzające, że charakter jego schorzenia wymaga oddzielnego pokoju. Zaświadczenie to nie czyni jednak zadość wymogom ustawowym, gdyż nie zostało wydane przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Powyższe oznacza, że normatywna powierzchnia lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 nie może ulec powiększeniu o 15 m², zgodnie z art. 5 ust. 3. Zatem przyjęcie, przez organ I instancji, do ustalenia dodatku mieszkaniowego normatywnej powierzchni użytkowej (35 m²) było prawidłowe. Taką też powierzchnię przy rozpatrywaniu niniejszego odwołania przyjęło do obliczeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G.. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 1 stanowi, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m² dla jednaj osoby. Z akt niniejszej sprawy wynika, że gospodarstwo domowe skarżącego składa się z jednej osoby, która zamieszkuje w lokalu mieszkalnym stanowiącym jego własność. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 51,10 m², w którym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 40,80 m². Żaden z domowników nie jest osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku inwalidzkim lub osobą niepełnosprawną której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Stosując przelicznik 30% powierzchni, dodatek mieszkaniowy przysługiwałby odwołującemu się, jeśli powierzchnia użytkowa jego mieszkania nie byłaby większa niż 45,50 m² (35 m² x 1,3). Zatem powierzchnia użytkowa zajmowanego przez stronę lokalu (51,10 m²) przekracza zwiększoną o 30% normatywną powierzchnię (45,50 m²) o 5,60 m². Stosując drugi 50% przelicznik, należy stwierdzić, że dodatek mieszkaniowy przysługiwałby, jeżeli powierzchnia użytkowa mieszkania nie byłaby większa niż 52,50 m² (35 m² x 1,5), a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej mieszkania nie przekroczyłby 31,50 m² (52,50 m² x 60%). W przedmiotowej sprawie łączna powierzchnia pokoi i kuchni w tym lokalu wynosi 40,80 m², co stanowi 79,84% (40,80 m² x 100 : 51,10 m²). Zatem powierzchnia tych pomieszczeń przekracza 60% powierzchni użytkowej lokalu, mimo że powierzchnia użytkowa lokalu nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 50%. Wobec powyższego stwierdzono, że nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, przyznającej stronie dodatek mieszkaniowy w kwocie 58,01 zł rażąco naruszyłoby prawo, a w szczególności przepis art. 5 ust. 5 ww. ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz rażąco naruszyłoby interes społeczny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. K. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, błąd merytoryczny przy rozstrzyganiu o istocie sprawy wniesionej przez skarżącego oraz naruszenie zasad współżycia społecznego z pominięciem istotnych dla sprawy podstaw. Uzasadniając skargę skarżący podał, że istotą sprawy wniesionej przez niego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. była wyłącznie kwestia wysokości dodatku mieszkaniowego przyznanego mu decyzją organu I instancji. Skarżący miał bowiem wątpliwości w zakresie wysokości przyznanego mu dodatku mieszkaniowego, gdyż w okresie poprzednich 6 miesięcy przy tych samych uwarunkowaniach podanych w ostatnim wniosku otrzymał dodatek 3-krotnie mniejszy jak poprzednio. Jego zdaniem nie było podstaw prawnych do rozstrzygania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zasadności prawnej przyznania powodowi dodatku mieszkaniowego w ogóle, organ odwoławczy był zobligowany do zbadania, czy zarzut o tak drastycznym zaniżeniu przez MOPS Lubań wysokości dodatku mieszkaniowego przy jednakowych uwarunkowaniach jak w okresie poprzednich 6 m-cy jest zasadny. Zdaniem skarżącego, organ II instancji jako organ odwoławczy rażąco naruszył art. 139 k.p.a., tym bardziej, że zaskarżenie decyzji MOPS L., jako organu I instancji nie dotyczyło jej w całości, a wyłącznie w części dotyczącej wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Dalej skarżący stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. z nieznanych przyczyn pominęło kwestię zasadności żądania wysuniętego przez MOPS Lubań, które rażąco naruszało art. 5 i 5a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127 poz. 7121 z 2011 r.). Przepis ten, zrównujący orzeczenia o stopniu inwalidztwa wydawane przez ZUS z orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności wydawanymi przez zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności, miał bardzo ważne znaczenie w sprawie. MOPS L. naruszył ten przepis żądając od skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy przedłożył on orzeczenie ZUS o charakterze inwalidztwa. Skarżący jest bowiem stałym rencistą całkowicie niezdolnym do pracy, co potwierdzono orzeczeniem ZUS. W myśl podanego przepisu ustawy nie ma więc obowiązku przedkładania dodatkowo orzeczenia o niepełnosprawności wydawanego przez zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności. Zdaniem skarżącego, SKO w J.G. w punkcie 2 zaskarżonej decyzji naruszyło zasady współżycia społecznego. Orzekając bowiem o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego w okresie od 1 kwietnia 2012 r. w sytuacji, gdy organ przyznający ten dodatek, już go wypłacił może wobec tego wystąpić w stosunku do skarżącego o zwrot wypłaconego dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że organ II instancji rozpatrując odwołanie nie jest ograniczony granicami tego odwołania. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji rozpatruje okoliczności sprawy podniesione w odwołaniu, jak również te okoliczności, których odwołujący nie podniósł, ale które mają wpływ na rozpoznanie jego wniosku wszczynającego postępowanie przed organem I instancji. W niniejszej sprawie SKO w J. G. po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, mając na względzie akta sprawy przekazane przez organ I instancji, w tym ustalenia dotyczące łącznej powierzchni pokoi i kuchni w lokalu zajmowanym przez skarżącego poczynione przez organ I instancji po wydaniu zaskarżone, decyzji oraz ustalenia własne Kolegium, doszło do przekonania, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało tym samym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozpatrzenie sprawy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego i wydanie w tym zakresie merytorycznej decyzji, w oparciu o przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1260 ze zm., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publiczne, W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o które, mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W przedmiotowej sprawie decyzją organu I instancji z dnia 23 lipca 2012 r. przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 września 2012 r. w kwocie 58,01 zł. W motywach podano, że wnioskodawca spełnił wszystkie warunki do uzyskania dodatku mieszkaniowego, a w sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne opisane w art. 6 ust. 2 ustawy (przesłanka dochodowa) i art. 6 ust. 1 (kryteria określające wysokość dodatku mieszkaniowego). Wprawdzie w motywach brak jest rozważań (wywodu) organu I instancji, z których wynikałby sposób, w jaki organ ten doszedł do stwierdzenia zawartego w sentencji przedmiotowej decyzji przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 58,01 zł, jednakże nie ulega wątpliwości, że jest ona wynikiem określonych ustaleń bądź oceny stanu faktycznego przez organ pierwszoinstancyjny. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana na jego niekorzyść, bowiem w wyniku odwołania uchylono decyzję w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego gdy w odwołaniu od decyzji organu I instancji kwestionował nie fakt przyznania dodatku tylko jego wysokość. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozważenia jest zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się ustanowiony w art. 139 k.p.a. Zgodnie z art. 139 organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotą powyższego przepisu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego, niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji. Instytucja zakazu reformationis in peius należy zatem do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 6, Wydawnictwo: C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 603). Przez wydanie decyzji na "niekorzyść" należy rozumieć takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które pogarsza materialnoprawną sytuację strony odwołującej się, np. poprzez odebranie lub ograniczenie uprawnienia przyznanego decyzją organu I instancji albo też poprzez nałożenie obowiązku o ciężarze dotkliwszym od tego, jaki wynikał z decyzji organu I instancji. Uszczerbek (,,niekorzyść") w sytuacji prawnej strony postępowania musi mieć: a) charakter obiektywny, co oznacza, że musi być niekorzyścią obiektywnie wynikającą z porównania materialnoprawnej sytuacji strony będącej wynikiem decyzji I instancji oraz sytuacji wynikającej z ewentualnej decyzji instancji odwoławczej; b) charakter rzeczywisty, co oznacza, że niekorzyść musi być wiązana tylko z zakładaną decyzją organu II instancji, a nie z dalszymi, ewentualnie przewidywanymi skutkami tej decyzji (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowo-administracyjnym, Toruń 1999, s. 359). W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 58,01 zł miesięcznie. Natomiast organ odwoławczy w wyniku odwołania uchylił decyzję organu I instancji i odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, czym bez wątpienia pogorszył jego sytuację prawną. Instytucja zakazu reforniationfs in peius zdefiniowana w art. 139 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius k.p.a. oparł na dwóch kryteriach rozłącznych: rażącym naruszeniu prawa w decyzji organu I instancji, rażącym naruszeniu interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony rażące naruszenie prawa – jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96 Lex nr 45182). Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jaki aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W decyzji odwoławczej organ skupił się na wykazaniu, że wnioskodawca nie spełnił warunków uprawniających do przyznania dodatku mieszkaniowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy z wyliczeń tego organu wynikało, że powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu mieszkalnego przekraczała normatywną powierzchnię o wyższy wskaźnik procentowy, niż dopuszczony przez obowiązujące przepisy. Wskazuje to, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny stanu faktycznym, niż organ I instancji. W myśl bezspornego stanowiska orzecznictwa, inna ocena stanu faktycznego, dokonana przez organ odwoławczy, nie może być traktowana jako rażące naruszenie prawa, a wobec tego, świadczy o pogorszeniu sytuacji strony odwołującej się z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony. Artykuł 139 kpa, dopuszczający możliwość pogorszenia sytuacji strony, która się odwołała, powinien być stosowany w absolutnie wyjątkowych sytuacjach dotyczących naruszeń jasnej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie wysokość dodatku mieszkaniowego nie wynika wprost z przepisu prawa, ale wymaga każdorazowo wyliczenia w stosunku do konkretnego wnioskodawcy, przy zastosowaniu kryteriów przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest operacją wieloetapową, skomplikowaną, uzależnioną od rzetelnego i prawidłowego ustalenia wysokości poszczególnych elementów mających w konsekwencji wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego i jego wysokość. Poszczególne etapy matematycznego wyliczenia w kontekście zastosowanych przepisów prawa, przy uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2009 r., III SA/Łd 453/09 w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeśli natomiast ustalenia bądź ocena stanu faktycznego sprawy budzą wątpliwości organu II instancji, czy wręcz czynią nieczytelnym rozstrzygnięcie organu I instancji na tle obowiązującego prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy winien uchylić zaskarżona decyzję, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 kpa), wyjaśniając wadliwość zaskarżonej decyzji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., nie próbując nawet wniknąć, w jaki sposób w decyzji organu I instancji dokonano wyliczenia dodatku mieszkaniowego, co w takiej sytuacji, i już choćby z tego powodu, wymagało uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uchyliło decyzję Burmistrza Miasta L. i orzekło odmiennie, na niekorzyść strony, łamiąc tym samym zakaz reformatoris in peius. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że rozstrzygniecie odwoławcze zostało podjęte m.in. na podstawie ustaleń dotyczących łącznej powierzchni pokoi i kuchni w lokalu zajmowanym przez skarżącego, poczynionych przez organ I instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz ustaleń własnych organu odwoławczego. W związku z tym należy zauważyć, że prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., nie może być równoznaczne z prowadzeniem pewnych istotnych czynności w tym postępowaniu w zasadzie od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji. Powyższe oznacza, że instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być stosowana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., II OSK 1324/10, Lex nr 1132071). W rozważanej sprawie organ odwoławczy, obok odmiennej oceny ustaleń faktycznych, dla potrzeb swego rozstrzygnięcia czynił własne ustalenia w celu dokonania aktu subsumpcji i to bez udziału strony, uchybiając przy tym obowiązkowi informacyjnemu (art. 9 i art. 10 kpa), a to oznacza, że jego ocena nie była tylko odmienną oceną prawną z niekorzystnym dla strony skutkiem, lecz w istocie nowym dla strony rozstrzygnięciem i to nie tylko w sensie prawnym, ale nade wszystko faktycznym. Ma to tym większe znaczenie, że strona, kilkakrotnie występując o przyznanie dodatku mieszkaniowego, za każdym razem otrzymuje go w innej wysokości. W sytuacji gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest nieczytelne dla organu odwoławczego - ocena stanu faktycznego budzi jego wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów prawa, trudno uznać, że organ odwoławczy swoje stanowisko co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia na niekorzyść opiera tylko na zarzucie rażącego naruszenia prawa. Zauważyć należy, iż zgodnie z linią orzecznictwa organ odwoławczy, odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, a ponadto powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Przytoczona treść orzeczeń organów I i II instancji wskazuje jednoznacznie na fakt, iż organ odwoławczy wydał decyzje na niekorzyść strony odwołującej, nie wykazując przy tym szczegółowo wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa - o czym mowa w art 139 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 9 lutego 2.007 r., sygn. akt II OSK 1270/06 LEX nr 325295). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W świetle przedstawionego stanu prawnego uznać trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie uzasadniło w sposób prawidłowy, iż było w chwili podejmowania rozstrzygnięcia uprawnione do dokonania merytorycznej oceny zasadności decyzji organu pierwszej instancji. Szczególnie ze względu na to, że strona odwołująca się liczyła na polepszenie swej sytuacji, a nie na jej pogorszenie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy winno być rozważenie przez organ odwoławczy możliwości uchylenie decyzji I instancji, jako wydanej bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględni zalecenia wynikające z niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.