IV SA/Wr 762/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji Przedmiotem skargi jest decyzja D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] nr [...], odmawiającą przyznania [...] K. O. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W dniu 22 maja 2014 r. K. O. złożył do Komendanta Powiatowego PSP w L. wniosek o przyznanie pomocy finansowej, oświadczając że uzyskał lokal mieszkalny w L. przy ul. [...] o powierzchni 59,9 m2, w którym zamieszka wraz z rodziną w dniu 1 czerwca 2014 r. Do wniosku funkcjonariusz dołączył umowę partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego z dnia 11 marca 2011 r., zawartą pomiędzy A sp. z o. o. w K. i Ż. O. oraz umowę najmu lokalu mieszkalnego z dnia 30 kwietnia 2014 r., zawartą pomiędzy A sp. z o. o. w K. i Ż. O. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. odmówił przyznania [...] K. O. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zawarte w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034) enumeratywne wyliczenie, na uzyskanie jakiego lokalu lub domu strażak może otrzymać pomoc finansową stanowi katalog zamknięty. Strażakowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu w spółdzielni mieszkaniowej lub kupno lokalu lub domu jednorodzinnego lub kupno spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej lub na budowę domu jednorodzinnego. Katalog otwarty w § 2 ust. 1 rozporządzenia zastosowano jedynie do wyliczenia, jakie dokumenty wymagane są do przedłożenia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. W katalogu uprawnień funkcjonariuszy PSP do pomocy finansowej na budownictwo nie przewidziano prawa strażaka do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w towarzystwie budownictwa społecznego. Prawo do wnioskowanej pomocy finansowej może nastąpić jedynie przez zmianę przepisów mieszkaniowych dla strażaków, jak to miało miejsce w stosunku do funkcjonariuszy straży granicznej. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie należnego świadczenia wskazując, że regulacje prawne uzależniają przyznanie pomocy finansowej od uzyskania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego i udokumentowania tego faktu oraz spełnienia takich warunków jak: mianowanie na służbę stałą i brak przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Powyższe przesłanki zostały przez stronę spełnione i udokumentowane. Rozporządzenie wykonawcze nie dyskwalifikuje nabycia lokalu mieszkalnego w A, a w wykazie dokumentów niezbędnych do przedłożenia w celu potwierdzenia nabycia lokalu pozostawia katalog otwarty, używając zwrotu "w szczególności". Strona uzyskała lokal mieszkalny i jego nabycie ma charakter stały, na czas nieokreślony, zabezpieczone kaucją i partycypacją, stanowiącą 15 % kosztów budowy tego lokalu. Ponadto strona podała, że jednocześnie otrzymała decyzję o utracie uprawnień do równoważnika za brak lokalu, w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania, D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że z art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz z § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika, że celem pomocy finansowej dla strażaków jest uzyskanie stabilnego, trwałego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (domu), za który nie można uznać umowy najmu z A. Ponadto celem pomocy mieszkaniowej jest pokrycie wydatków koniecznych do uzyskania lokalu mieszkalnego (domu), które strażak musi ponieść, a które nie podlegają zwrotowi. Tymczasem z art. 29a ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o popieraniu niektórych form budownictwa mieszkaniowego (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 255) oraz § 4 umowy najmu kwota partycypacji podlega zwrotowi w przypadku zakończenia najmu i opróżnienia lokalu mieszkalnego. Ponadto odmowa przyznania pomocy mieszkaniowej nie stoi w sprzeczności z decyzją o utracie uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ żona strażaka jest najemcą lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu, co powoduje, że posiada ona lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego – umowy najmu, czyli jest posiadaczem zależnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że pomoc finansowa przysługuje z tytułu uzyskania lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to zakupu na własność lokalu mieszkalnego, od czego organ uzależnia stabilność i trwałość tytułu prawnego. Każdy tytuł prawny do lokalu nadaje określone prawo do korzystania z niego i jest zabezpieczony w sposób trwały umową, niezależnie czy kupna, czy najmu lokalu na czas nieokreślony. Forma partycypacji w kosztach budowy lokalu i umowa najmu z A stanowi alternatywną formę nabycia lokalu, dużo stabilniejszą niż jego zakup na kredyt w dobie pogarszającej się sytuacji gospodarczej kraju. Lokal oddano skarżącemu w użytkowanie w dniu 30 kwietnia 2014 r., a w czerwcu 2014 r. wprowadził się do niego, po uprzednim dostosowaniu go do potrzeb mieszkaniowych, przy nakładzie własnego kapitału i za zgodą A oraz po podpisaniu umów dotyczących mediów. Skarżący wskazał, że warunkiem przyznania pomocy finansowej jest uzyskanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego i udokumentowanie tego faktu oraz spełnienie takich warunków jak: mianowanie na służbę stałą i brak przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Powyższe przesłanki zostały przez stronę spełnione i udokumentowane. Na stabilność nabycia lokalu z zasobów A wpływa nie tylko jego zabezpieczenie kaucją, wynoszącą ponad 7.000 zł, ale także partycypacja, stanowiąca 15 % udziału w kosztach powstania lokalu (około 35.000 zł). Według strony, także w sytuacji sprzedaży kupionego lokalu mieszkalnego, kwota nabycia jest zwracana sprzedającemu. Zasadność stanowiska strony umacnia nowelizacja ustawy o Straży Granicznej, która uwzględnia nabycie lokalu z zasobów [...]. W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2015 r. skarżący wskazał, że jego związek z zajmowanym lokalem ma charakter trwały. W lokalu zameldowany jest na pobyt stały, poniósł nakłady w wysokości ponad 42.000 zł, zakupił materiały budowlane i dostosował lokal do potrzeb swojej rodziny, po uzyskaniu pisemnej zgody od A. Wraz z małżonką zaciągnął też kredyt gotówkowy w wysokości 20.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, odmawiającej przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w A. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest jedną z form pomocy dla strażaka przewidzianą w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, gdzie ustawodawca stworzył model zmierzający do zapewnienia strażakom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego, co ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby państwowej funkcjonariuszom nie mającym zapewnionych potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, strażak mianowany na stałe składa wniosek o przyznanie pomocy finansowej, dołączając do niego dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie w spółdzielni mieszkaniowej albo 2) odpis księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu albo domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną kupna lokalu albo domu jednorodzinnego, albo 3) umowę kupna spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo 4) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny odpis księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu. Nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, że skarżący jest strażakiem mianowanym na stałe i nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Sporne jest natomiast, czy pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje w przypadku zawarcia umowy partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego oraz umowy najmu lokalu mieszkalnego z A. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie precyzuje, w odróżnieniu od uregulowań prawnych zawartych w ustawach dotyczących innych służb mundurowych, jakie tytuły prawne do uzyskanego lokalu (domu) mieszkalnego uprawniają strażaka do otrzymania pomocy finansowej. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 355) policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Podobnie zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j.: Dz. U. z 2014 r. poz. funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1402) funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast w art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ustawodawca posłużył się jedynie ogólnym sformułowaniem "na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu", bez wyszczególnienia tytułów prawnych uprawniających do otrzymania pomocy finansowej. Ustawodawca nie określił również stopnia stabilności i trwałości tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (domu), uprawniającego do skorzystania z pomocy finansowej. Stabilność stosunku najmu z A zapewniona została w wyniku wpłaty przez funkcjonariusza kwoty partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego oraz kaucji zabezpieczającej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 29a ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 255) kwota partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego podlega zwrotowi najemcy tylko w przypadku zakończenia najmu i opróżnienia lokalu. Również kaucja zabezpiecza pokrycie należności z tytułu najmu, istniejących w dniu opróżnienia lokalu (art. 32 w/w ustawy). Nie jest więc możliwe uzyskanie zwrotu kwoty partycypacji i kaucji zabezpieczającej w trakcie trwania stosunku najmu (§ 4 ust. 2 umowy w sprawie partycypacji i § 12 ust. 2 umowy najmu). Ponadto, jak wynika z treści pisma A z dnia 27 maja 2014 r. funkcjonariusz uzyskał zgodę na przystosowanie lokalu mieszkalnego do indywidualnych potrzeb. Jak wskazuje skarżący wiąże się to z dalszym ponoszeniem kosztów robót wykończeniowych w celu poprawy walorów użytkowych lokalu. Również w rozporządzeniu w § 2 ust. 1 przykładowo wymieniono dokumenty, potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka o lokal mieszkalny, a więc nie tylko dokumenty wymienione w tym przepisie potwierdzają uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, strażakowi przysługuje na mocy art. 80 ust. 1 ustawy pomoc finansowa również w przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego od A. Natomiast organy orzekające w sprawie błędnie zinterpretowały art. 80 ust. 1 ustawy, uznając że pomoc finansowa nie może być przyznana w sytuacji uzyskania lokalu mieszkalnego w A. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym wyroku. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I wyroku.