IV SA/Wr 762/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 16 października 2023 r., nr SKO/RŚ-423/378/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją z 16 X 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/378/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej jako "skarżąca") od decyzji z dnia 10 VII 2023 r. (nr DR.5212.25.3.2023.BK) Prezydenta Miasta Legnicy odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą G. L. – orzekło: 1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości; 2) odmówić przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną siostrą od 1 III 2023 r. do 30 IX 2023 r.; 3) przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia tub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną siostrą od 1 X 2023 r. bezterminowo, w wysokości 2.458,00 zł miesięcznie. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 1 III 2023 r. wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą G. L., u której rozpoznano schizofrenię przewlekłą z częstymi zaostrzeniami (orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 2 w Legnicy z 7 II 1991 r., nr 03-6387). Jednocześnie skarżąca załączyła do wniosku oświadczenie, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, organ I instancji decyzją z 10 VII 2023 r. (nr DR.5212.25.3.2023.BK) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że jakkolwiek stan zdrowotny siostry skarżącej wymaga sprawowania stałej i długotrwałej opieki, jednak wnioskowane świadczenie nie może być przyznane z uwagi na datę powstania niepełnosprawności, jak również z powodu kolizji świadczeń wynikającej z wcześniejszego przyznania skarżącej specjalnego zasiłku dla opiekuna mocą decyzji organu I instancji z dnia 4 XI 2022 r. (DR.5211.22/23.8.2.2022.JK). Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. SKO przeprowadziło uzupełniające postępowanie, informując skarżącą, że jedyną przeszkodą do uzyskania świadczenia jest przysługujące jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym celem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy przedłożyć decyzję uchylającą decyzję organu I instancji z dnia 4 XI 2022 r. (DR.5211.22/23.8.2.2022.JK) w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 9 X 2023 r. przedłożono do SKO ostateczną decyzję organu I instancji z 5 X 2023 r. (nr DR.5211.22/23.8.3.2023.JK) uchylającą własną decyzję z dnia 4 XI 2022 r. (DR.5211.22/23.8.2.2022.JK) w sprawie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 16 X 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/378/2023) uchyliło decyzję organu I instancji, przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 X 2023 r. oraz odmówiło tego świadczenia za okres od 1 III do 30 IX 2023 r. SKO wyjaśniło w motywach decyzji odwoławczej, że wprawdzie w okolicznościach sprawy wystąpiły materialnoprawne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie mogło być ono przyznane od miesiąca złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 1 III 2023 r. W światle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.), dalej "UoŚR", świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie SKO, dopiero od momentu ostateczności decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca zaczęła spełniać wszystkie wymagane prawem warunki przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też nie jest dopuszczalne przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 III do 30 IX 2023 r. Za okres ten bowiem skarżąca, na mocy ostatecznej decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, pobierała zasiłek, a wypłacone za ten okres świadczenie jest świadczeniem należnym. W skardze na decyzję SKO skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej świadczenia; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 24 ust. 2 UoŚR, poprzez niezastosowanie dyspozycji tego przepisu, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, 2) art. 27 ust. 5 UoŚR, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, 3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b UoŚR, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z regulacji UoŚR wynika tylko zakaz jednoczesnego pobierania skumulowanych świadczeń. Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Sądy stoją na stanowisku, iż treść przepisów UoŚR nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym wnioskodawca pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku. W odpowiedzi na skargę SKO potrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Istotą sporu w sprawie była data, od której należało skarżącej przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 24 ust. 2 UoŚR (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 1 III 2023 r., co w świetle powołanego przepisu uzasadniałoby przyznanie świadczenia od dnia 1 III 2023 r. Jak jednak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W świetle powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR, okoliczność, że skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, stanowiła przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przeszkoda ta ustąpiła dopiero w X 2023 r., kiedy to została wydana ostateczna decyzja uchylająca decyzję w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO, mocą kwestionowanej decyzji odwoławczej, zasadnie więc przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 X 2023 r., gdyż dopiero od tego miesiąca przestał przysługiwać skarżącej zasiłek dla opiekuna, który stanowił ustawową przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie dopiero, gdy z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana wcześniejsza decyzja, przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna (zob. wyroki NSA z: 3 II 2023 r., sygn. akt I OSK 630/22, 9 II 2023 r., sygn. akt I OSK 656/22, 22 II 2023 r., sygn. akt I OSK 703/22, 4 IV 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, 9 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1024/22, 9 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1054/22, 12 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1017/22, 24 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1206/22, 24 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1207/22, 21 VII 2023 r., sygn. akt I OSK 1580/22, 4 VIII 2023 r., sygn. akt I OSK 1636/22, 14 IX 2023 r., sygn. akt I OSK 1714/22, 11 X 2023 r., sygn. akt I OSK 1865/22 oraz 20 XII 2023 r., sygn. akt I OSK 2349/22 – publ. CBOSA). W motywach powyższych orzeczeń trafnie podnoszono, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 UoŚR, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b UoŚR oznacza, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innego konkurencyjnego świadczenia, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Tym samym, gdyby strona miała przyznane jednocześnie dwa świadczenia - nie byłoby podstaw prawnych, aby nie mogła ich pobierać. By zapobiec takim sytuacjom, czyli kumulacji świadczeń - organy wydają decyzje o przyznaniu jednego świadczenia na dany okres. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 UoŚR, jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wyraźnie wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 UoŚR, jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl art. 24 ust. 2 UoŚR, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 UoŚR nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 UoŚR stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). Przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego nie można pobierać równolegle ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Należy zaznaczyć, że na mocy art. 16 § 1 kpa, ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie złożenie przez stronę zainteresowaną wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czy też złożenie oświadczenia o rezygnacji z prawa do otrzymywanego konkurencyjnego świadczenia w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – nie może wywołać skutku polegającego na wyeliminowaniu negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR w postaci posiadania prawa do konkurencyjnego świadczenia. Skutek taki mogła wywołać dopiero ostateczna decyzja o wstrzymaniu/uchyleniu prawa do takiego świadczenia. W świetle więc art. 24 ust. 2 UoŚR, należy przyjąć, że stronie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca następującego po ostatnim miesiącu, w którym przysługiwało jej konkurencyjne świadczenie. Przysługiwanie stronie prawa do konkurencyjnego świadczenia, wyklucza bowiem możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach sprawy rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego miała miejsce w dniu 5 X 2023 r., kiedy skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym samym dniu została wydana decyzja uchylająca decyzję, zaś skarżąca zrzekła się odwołania. W rezultacie SKO zasadnie przyznało świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 X 2023 r. Od tego bowiem miesiąca skarżącej nie przysługiwało już świadczenie konkurencyjne względem świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, że oświadczenia lub wnioski o charakterze niejednoznacznym i warunkowym, uzależniające rezygnację ze świadczenia od zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie mogą być przez organy traktowane jako rezygnacja z przysługującego zasiłku, ani tym bardziej jako wniosek o uchylenie decyzji w tym przedmiocie. Wbrew argumentacji skargi, obowiązujące przepisy stanowią expressis verbis, że kolizja świadczeń zachodzi w przypadku, gdy strona "ma ustalone prawo" do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie w przypadku gdy "pobiera" takie świadczenie (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR). Sąd zwraca uwagę, że zadośćuczynienie żądaniu skarżącej w okolicznościach sprawy oznaczałoby, że za okres od 1 III do 30 IX 2023 r. skarżąca pobrałaby oba kolidujące świadczenia (tj. specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne), w warunkach braku prawnych podstaw do żądania przez organy zwrotu któregokolwiek z nich, jako nienależnie pobranego (zob. art. 30 ust. 2 UoŚR). Wobec powyższego Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.