IV SA/Wr 763/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Protokolant: Sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego bezczynności Kolegium oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. po zapoznaniu się z wnioskiem Z. R. o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2014 r. [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. [...] umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 267 ze zm.) – dalej k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia. W uzasadnieniu podało, że skarżący w dniu 2 kwietnia 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. – dalej SKO – wniosek, w którym zażądał między innymi stwierdzenia nieważności opisanego wyżej postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., wskazując, że w razie jego wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższy wniosek wskazało na treść art. 157 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podało również, że stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.) Przepis art. 61 a ust. 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. "Decyzja wydana na podstawie tego przepisu [art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie postanowienie wydawane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - przyp. i uzup. Kolegium] jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (J. Borkowski, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 759). Zaznaczyć trzeba jeszcze, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności tego postępowania. Podało również, że Z. R. w dniu 2 kwietnia 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. - oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności - wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych postanowieniami Kolegium, w tym opisanego na wstępie. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdziło, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w k.p.a. tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r. (III SA 642/97, Iex nr 35491), "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Wyjaśniło, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Innymi słowy organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 k.p.a. Okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają zatem prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W podaniu z dnia 23 czerwca 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie spraw przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Zarzucił, że postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania będące przedmiotem wniosku z dnia 2 kwietnia 2014 r. wydano "z rażącym naruszeniem prawa, gdyż sprzeciwiają się ustawie z art. 235 k.p.a. i wydane zostały bez wezwania strony do dokonania czynności?". Według wnioskodawcy "doszło do rażącej przewlekłości postępowania i naruszenia prawa, które nie mogą być akceptowanie w demokratycznym państwie prawa". Zainteresowany stwierdził też, że podaniem z dnia 18 marca 2013 r. wniósł do Kolegium "stosowny środek zaskarżenia od doręczonych mi decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2013 r." o wskazanych numerach. W podaniu domagał się "stwierdzenia nieważności, zmiany wydanych decyzji w oparciu o art. 7 i 154 k.p.a. ze względu na słuszny interes społeczny obywatela, gdyż stanowi przejaw groźby karalnej i są objawem przemocy słownej i czynnej wobec petenta". Dodał, że "na podanie z 18 marca 2013 r. do tej pory nie zapadła decyzja organu odwoławczego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu wniosku Z. R. z dnia 23 czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, stwierdziło, że skarżący wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. uruchomił w sprawie [...] dwa postępowania: z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz z wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania. W pierwszym Kolegium miało dokonać kontroli prawidłowości powyższego postanowienia, w drugim zbadać, czy nie zawiera ono wady z art. 156 § 1 k.p.a. czyli musiałoby prowadzić dwa postępowania administracyjne w tej samej sprawie – badania prawidłowości postanowienia [...]. Oba postępowania musiałyby być prowadzone w ramach tej samej instytucji prawnej – art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu powyższy stan faktyczny wyczerpuje hipotezę z art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniając zastosowanie tego przepisu w sprawie zainicjowanej opisanym wyżej wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]. Odwołanie w tej samej sprawie było rozpoznane odrębnie. Wszczęcie przez zainteresowanego postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (jako odpowiednika postępowania odwoławczego) musiało zostać uznane za "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie drugiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego samego, co kontrolowane w quasi "postępowaniu odwoławczym", postanowienia [...]. W konsekwencji Kolegium musiało uznać zaskarżone postanowienie za prawidłowe i utrzymać je w mocy. Wnioskowanie o przeprowadzenie dwóch w istocie identycznych postępowań jest dla Kolegium niewątpliwie "inną uzasadnioną przyczyną", obligującą do formalnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania [...]. Organ ustosunkował się również do zarzutu skarżącego dotyczącego bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w szczególności z podania zainteresowanego z dnia 18 marca 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się "stwierdzenia bezczynności ze strony Kolegium w przedmiocie rozpatrzenia i wydania decyzji na wniosek z dnia 18 marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżone decyzje, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, nie regulują kwestii odmowy wszczęcia tego rodzaju postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi natomiast art. 61 a § 1 k.p.a., w brzmieniu: gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony odniesiony do podmiotu wnoszącego określone żądanie i inne uzasadnione przyczyny. Skarżący jest stroną tego postępowania więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło, że w rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że podaniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Z. R. wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją Kolegium. Mając zatem na uwadze żądanie strony stwierdzono, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i postępowania nieważnościowego. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie również wskazano, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym "wchłaniają" uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzanie, nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Oznacza to, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i nast. k.p.a. Reasumując należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że okoliczności sprawy, jak i przepisy prawa uniemożliwiają prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zakwestionowanego tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. H.B.11.08.2015 r.