IV SA/Wr 77/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i odmowy przyznania prawa do zasiłku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty J. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...]; II. przyznaje radcy prawnemu K. W. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym ; III. przyznaje radcy prawnemu K. W. kwotę 188,89 (słownie: sto osiemdziesiąt osiem 89/100) złotych od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem zwrotu kosztów dojazdu pełnomocnika z urzędu. Starosta J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekł o uznaniu B. T. z dniem 29 sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. W dniu 13 września 2016 r. Starosta J. decyzją nr [...] orzekł o przyznaniu stronie od dnia 6 września 2016 r. prawa do stypendium w wysokości 120 % zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 997,40 zł brutto miesięcznie w okresie odbywania stażu. Następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. Starosta J. decyzją nr [...] orzekł o utracie przez stronę prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu z dniem 21 grudnia 2016 r. W dniu 3 lutego 2017 r. Starosta J. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił wznowić z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie uznania B. T. z dniem 29 sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pozyskano informację, iż strona jest wspólnikiem spółki jawnej "[...]" B. T. S. A., zarejestrowanej w dniu 20 lutego 2009 r. oraz wspólnikiem 7 innych spółek jawnych, które do chwili obecnej figurują w KRS – ie. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Starosta J. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i odmówił uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 29 sierpnia 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Wojewoda D. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty J. z dnia [...] maja 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty Jeleniogórskiego nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, bowiem organ ten nie rozstrzygnął sprawy w zakresie ustalenia prawa do zasiłku. Ponadto Wojewoda nakazał ustosunkowanie się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu i ustalenia ująć w uzasadnieniu decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta J. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], odmówił uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 29 sierpnia 2016 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku z dniem 29 sierpnia 2016 r. Organ wskazał, że strona nie zgłosiła zbycia ogółu praw i obowiązków wspólnika w spółkach jawnych w Krajowym Rejestrze Sądowym i brak jest dowodów, że dokonała takiego zgłoszenia do Urzędu Skarbowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o zmianę decyzji przez: - zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej, czyli rozstrzygnięcie czy strona jest zobowiązana zwrócić i za jaki okres, pobrane od 6 września 2017 r. do 20 grudnia 2017 r. "świadczenie stażowe" w kwocie około 3.050 zł, - wskazanie, że istota sprawy dotyczy również zawartej przez stronę umowy o pracę w dniu 30 listopada 2016 r., - ustosunkowanie się do argumentacji strony dotyczącej skuteczności przeniesienia ogółu praw i obowiązków wspólnika ośmiu spółek jawnych, a nie tylko jednej spółki oraz deklaratoryjnego charakteru przeniesienia praw. Starosta J. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] na podstawie m. in. art. 132 k.p.a. uchylił w całości decyzję z dnia 31 lipca 2017 r. Organ wskazał, że z protokołu zebrania wspólników spółki jawnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. wynika, że spółka cywilna "[...] s. c." została przekształcona w spółkę jawną. W § 10 zmienionej umowy spółki przewidziano możliwość przeniesienia ogółu praw i obowiązków wspólników. Skoro w dniu 1 września 2011 r. strony zawarły umowę, na mocy której ogół praw i obowiązków wspólników został przeniesiony na fundację "Sebastian" oraz Fundację "i" skuteczność zmiany umowy spółki datuje się nie od dokonania wpisu w KRS-ie, lecz od daty zawarcia umowy. Według organu, strona w dacie rejestracji nie prowadziła działalności gospodarczej i tym samym spełniała przesłanki wskazane w definicji osoby bezrobotnej. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o: - zawarcie w decyzji PUP rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej, czyli rozstrzygnięcie czy strona jest zobowiązana zwrócić, pobrane od 6 września 2017 r. do 20 grudnia 2017 r. "świadczenie stażowe" w kwocie około 3.050 zł albo w kwocie kilkudziesięciu złotych za jeden dzień, tj. 20 grudnia 2016 r., - wskazanie, że istota sprawy dotyczy również zawartej przez stronę umowy o pracę w dniu 30 listopada 2016 r., - wskazanie poprawnych informacji o wspólniku spółki S. T., - wskazanie się, że sprawa skuteczności przeniesienia ogółu praw i obowiązków wspólnika spółki jawnej dotyczy ośmiu spółek, a nie tylko jednej spółki. Strona wyraziła wątpliwość co do skutków zawartej w dniu 30 listopada 2016 r. umowy o pracę, wykonanej w dniu 20 grudnia 2016 r., w zakresie pobranego świadczenia stażowego. Organ pierwszej instancji winien poprawnie ustalić datę rozpoczęcia pracy w Fundacji "i" i datę podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu. Istotne jest rozstrzygnięcie, czy wykonanie pracy na podstawie umowy w dniu 20 grudnia 2016 r. stanowi podstawę do żądania zwrotu świadczenia stażowego za jeden dzień, ponieważ 20 grudnia 2016 r. był ostatnim dniem trwania stażu. W decyzji błędnie też wskazano, że S. A. jest bratem strony i błędnie wskazano nazwę spółki cywilnej "[...]". Strona wniosła również, aby w uzasadnieniu decyzji wymieniono wszystkie osiem spółek, w których ogół praw i obowiązków wspólnika spółki jawnej został przeniesiony w 2011 r. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji spełnia warunki określone w art. 132 § 1 k.p.a., gdyż uchyla na korzyść strony weryfikowaną decyzję w przedmiocie i zakresie, w jakim rozstrzygnięto tą decyzją, uwzględniając tym samym wniesione odwołanie. Organ odwoławczy wskazał odnośnie żądania strony, że rozstrzyganie w kwestii zwrotu świadczenia stażowego nie jest przedmiotem tego postępowania. Niemożliwe było odniesienie się w decyzji z dnia15 września 2017 r. do innych, nieobjętych decyzją z dnia 31 lipca 2017 r., żądań strony. Również organ odwoławczy nie jest władny do rozstrzygania podniesionych w odwołaniu przez skarżącą pozostałych kwestii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wskazała, że decyzja Wojewody z dnia 16 listopada 2017 r. stoi w sprzeczności z wcześniejszą decyzją Wojewody z dnia 20 lipca 2017 r. W decyzji z dnia 20 lipca 2017 r. Wojewoda nakazał organowi pierwszej instancji ustosunkować się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a ustalenia w tym zakresie ująć w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie stosownie do postanowień art. 107 k.p.a. Jednakże Starosta w decyzji z dnia 31 lipca 2017 r. nie ustosunkował się w pełni do argumentów podnoszonych przez stronę, bowiem odniósł się tylko do jednej spółki jawnej, a strona dokonała przeniesienia ogółu praw i obowiązków w ośmiu spółkach jawnych. Gdyby strona dokonała przeniesienia praw przysługujących tylko w jednej spółce, a pozostała wspólniczką pozostałych siedmiu spółek, to wtedy status osoby bezrobotnej nie przysługiwałby jej. Pominięcie tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji jest rażącym błędem. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzyga, czy strona powinna zwrócić całość lub część pobranego w 2017 r. świadczenia stażowego, mimo że Wojewoda nakazał rozstrzygnięcie o kwestiach finansowych. Uchybienia te zostały powielone w decyzji z dnia 15 września 2017 r. Obecnie Wojewoda, wbrew wcześniejszej decyzji, zaakceptował uchybienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej p.p.s.a., uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. utrzymująca w mocy decyzję Starosty J., wydaną w trybie art. 132 § 1 k.p.a., którą to decyzją organ pierwszej instancji uchylił decyzję własną odmawiającą uznania skarżącej za osobę bezrobotną i odmawiającą przyznania prawa do zasiłku. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Unormowanie przewidziane w art. 132 § 1 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady związania organu administracji własną decyzją administracyjną, pozwala bowiem na autokontrolę wydawanych przez organy administracyjne decyzji. Kontrola ta może być dokonywana po spełnieniu ściśle określonych przesłanek, określonych w art. 132 § 1 i 2 k.p.a., którymi są wniesienie odwołania przez wszystkie strony oraz uznanie przez organ administracji, że odwołanie to zasługuje na uwzględnienie w całości. Możliwe jest także wniesienie odwołania przez niektóre strony postępowania oraz wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji przez pozostałe strony. Możliwość wydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a. jest ponadto ograniczona w czasie i może nastąpić w terminie 7 dni od otrzymania odwołania (art. 133 k.p.a.). Przesłanka materialna autokontroli w postępowaniu odwoławczym przybiera postać uznania przez organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Ustalenie jej zaistnienia wymaga ponownego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej, a następnie ponownego rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony. Artykuł 132 § 1 in fine przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Jednakże skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w art. 138 wydania decyzji o zmianie zaskarżonej odwołaniem decyzji, należy uznać, że organ pierwszej instancji powinien uchylić swoją decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeżeli taki był wniosek strony odwołującej się. Nie jest możliwe ograniczenie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania. Wprawdzie art. 132 § 1 in fine k.p.a. przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak należy przyjąć, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie jedynie rozstrzygnięcia kasacyjnego, które ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 769-770). Rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia bowiem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji może więc uchylić własną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie. Przepis art. 132 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości swobodnego kształtowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1064/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zauważyć, że organ pierwszej instancji rozpatrujący we własnym zakresie odwołanie strony na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. orzekał jednocześnie w trybie wznowienia postępowania (postanowienie Starosty J. z dnia [...] lutego 2017 r. o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Organ administracji orzekający w trybie wznowienia postępowania zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ administracji wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, uwzględniając odwołanie strony na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., zobowiązany był zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Niedopuszczalne było natomiast ograniczenie rozstrzygnięcia jedynie do uchylenia decyzji dotychczasowej. Starosta J. uchylając w całości decyzję z dnia 31 lipca 2017 r. i nie orzekając jednocześnie o istocie sprawy naruszył art. 132 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzji tej nie konwaliduje wydanie przez Starostę J. w dniu [...] stycznia 2018 r. odrębnej decyzji nr [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia 29 sierpnia 2016 r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Poza tym art. 132 § 1 k.p.a. obliguje organ pierwszej instancji do wydania nowej decyzji jedynie w przypadku, gdy organ uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie w całości odwołania, to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji. Jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie organu pokrywa się z żądaniem zawartym w odwołaniu co do jego treści i zakresu, władny jest wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Skarżąca w odwołaniu od decyzji z dnia 31 lipca 2017 r. wniosła o zmianę tej decyzji przez rozstrzygnięcie, czy strona jest zobowiązana zwrócić i za jaki okres, pobrane od 6 września 2017 r. do 20 grudnia 2017 r. "świadczenie stażowe" w kwocie około 3.050 zł w związku z zawarciem przez stronę umowy o pracę w dniu 30 listopada 2016 r. oraz o ocenę skuteczności przeniesienia ogółu praw i obowiązków wspólnika ośmiu spółek jawnych, a nie tylko jednej spółki. Natomiast organ pierwszej instancji odniósł się do zbycia ogółu praw i obowiązków wspólnika jednej spółki jawnej "Najlepiej", pomijając milczeniem pozostałe żądania strony. Organ odwoławczy stwierdził wręcz, że niemożliwe jest odniesienie się w tym postępowaniu do tych żądań strony. W tej sytuacji organ pierwszej instancji wydał decyzję w trybie art. 132 § 1 k.p.a. bez uwzględnienia odwołania strony w całości, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy, naruszając tym samym art. 132 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, takie działanie organów obu instancji stanowi rażące naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (wyrok NSA z 13.10.2016 r. sygn. akt II OSK3347/16, LEX nr 2169138). Sąd uznał, że działanie organu pierwszej instancji przez nie wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nieuwzględnienie w całości odwołania strony doprowadziło do wydania decyzji przez Starostę z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 132 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe było podstawą do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu w wysokości 240,00 zł plus VAT oraz zgodnie z wnioskiem pełnomocnika kwotę 188,89 tytułem zwrotu kosztów dojazdu pełnomocnika z urzędu.