IV SA/Wr 771/04

IV SA/Wr 771/04 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 13 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję; 2. n i e o r z e k a w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie. Podaniem z dnia [...] r. A. J. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o udzielenie zabezpieczenia społecznego, z powołaniem się na uprawnienie wynikające z art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i nie posiada środków utrzymania. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) - wydaną na podstawie art. 3, 4, 32, 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm./ oraz art. 104 - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przyznał A. J. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż strona spełnia wymogi określone w ustawie o pomocy społecznej. Powołując się na art. 2 ust. 4 cyt. ustawy organ stwierdził jednak, że posiada ograniczone środki finansowe. A. J. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, iż przyznane jemu świadczenie w kwocie [...] zł zbyt niskie i domagał się przyznania minimum socjalnego gwarantowanego przez Konstytucję. W postępowaniu odwoławczym została wydana decyzja z dnia [...] r. (Nr [...]), uchylająca decyzję organu I instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) - wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1, 2 w związku z art. 106 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm./ oraz art. 104 Kpa - działający z upoważnienia Burmistrza J. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przyznał A. J. zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono, iż A. J. zamieszkuje z matką, przy czym nie prowadzi wspólnego z nią gospodarstwa domowego. Jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnych dochodów, zatem spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm./. Podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie zasiłku celowego stanowi art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten przyznanie zasiłku uzależnia od uznania administracyjnego, w związku z czym nie nakłada prawnego obowiązku udzielania pomocy, ani też nie nakazuje udzielania pomocy w rozmiarze zabezpieczającym wszystkie potrzeby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. Organ wskazał, że na wypłatę zasiłków celowych w kwietniu 2004 r. dysponował kwotą 32.130 zł, objęto pomocą w tej formie 293 osoby, wysokość najniższego zasiłku celowego wynosiła 40 zł, a najwyższego 180 zł. Odmówiono przyznania pomocy w tej formie 9 osobom. Udzielając pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł organ wziął pod uwagę możliwości finansowe Ośrodka, a z drugiej strony sytuację życiową, osobistą, rodzinną i zdrowotną oraz cel udzielenia pomocy. A. J. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, że jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy w J. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie posiada też żadnych innych dochodów, zamieszkuje wraz z matką, która opłaca koszty mieszkania, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zarzucił też, że przyznana kwota zasiłku celowego [...] zł nie stanowi zabezpieczenia społecznego gwarantowanego przez art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] roku (Nr [...]) – powołując się na art. 138 § 2 Kpa – uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nadal nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, wymaganego dla tego rodzaju decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi to naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy wskazał też, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przy poprzednim badaniu sprawy wskazał w szczególności na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie zasiłku celowego, wskazano też, że przepisy prawa nie nakładają na organy pomocy społecznej obowiązku przyznania zasiłku, ani też nie określają wysokości zasiłku, lecz stanowią, że może on zostać przyznany. Jednakże w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego, lecz powinno być uzasadnione zarówno sytuacją osoby potrzebującej pomocy, jak też możliwościami finansowymi organu, w kontekście potrzeb innych osób potrzebujących pomocy. Stanowisko takie jest zgodne z art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ I instancji stwierdził, że zasiłki celowe przyznawał w kwotach od 40 zł do 180 zł. Przyznając A. J. zasiłek celowy w wysokości [...] zł, a więc poniżej średniej wysokości przyznawanych w kwietniu 2004 r. zasiłków celowych, organ nie wyjaśnił jakie okoliczności dotyczące wnioskodawcy zadecydowały o przyznaniu zasiłku w takiej wysokości. Organ nie podał także jakimi kryteriami kierował się przyznając pomoc w większych kwotach i dla kogo była ona przyznawana. Dlatego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze A. J. zarzucił naruszenie art. 67 Konstytucji i wskazał, że jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnych innych dochodów. Przyznane kwoty [...] zł zasiłku okresowego i [...] zł zasiłku celowego nie stanowią zabezpieczenia społecznego. Kwoty te wystarczają na 10-12 dni, a po zakupie artykułów higienicznych na jeszcze krótszy okres. Zasiłki pobiera od stycznia, a gdy złożył wniosek [...] roku, nie otrzymał zasiłku w tym miesiącu. Taka sytuacja powtórzyła się też w miesiącu [...] r. Zarzucił też, że zawsze otrzymuje najniższe zasiłki, jest już zadłużony, dlatego prosi o zastosowanie art. 38 ust. 3 pkt. 1 ustawy, zgodnie z którym kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołał się na swoją wcześniejsza argumentację i dodatkowo wskazał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter normy odsyłającej. W zakresie zabezpieczenia społecznego odsyła do ustaw. Taką ustawą szczególną jest ustawa o pomocy społecznej, w której przewidziany jest zasiłek celowy. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest decyzją kasacyjną i nie rozstrzyga o istocie sprawy i dlatego organ orzekający w II instancji nie wypowiedział się, co do zasadności przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie wymagane było przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bowiem z materiału dowodowego sprawy nie wynikało, aby organ ten rozpatrzył wniosek skarżącego o zasiłek celowy, przy uwzględnieniu jego sytuacji, celu udzielania pomocy jak też potrzeb innych osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, że zarzuty skarżącego dotyczące zasiłku celowego za miesiąc styczeń nie dotyczą tej sprawy, gdyż ta kwestia była przedmiotem odrębnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy poinformował ponadto, że po wydaniu decyzji kasacyjnej w tej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) ponownie przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 2 Kpa. Stosownie jednak do tego przepisu organ odwoławczy tylko wtedy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w tej sprawie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji był fakt nie wskazania w decyzji organu I instancji jakimi kryteriami kierował się przyznając skarżącemu zasiłek celowy poniżej średniej wysokości przyznawanych w tym okresie zasiłków celowych innym osobom. Taki zarzut nie mógł jednak stanowić podstawy do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa. Stanowisko organu odwoławczego dotyczyło bowiem sposobu sporządzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie wskazywało natomiast na to, aby w sprawie konieczne było przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w całości lub w przeważającej części. Organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę powołał się na taki argument, jednakże i tam – niezależnie od tego, że treść odpowiedzi na skargę nie ma w sprawie pierwszorzędnego znaczenia – nie wskazał na czym miałoby polegać przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, a w szczególności nie wskazał, że mogło chodzić o postępowanie dowodowe w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie jest zobowiązany we własnym zakresie rozpoznać sprawę w całości, a także ewentualnie przeprowadzić takie postępowanie, które pozwoliłoby niezwłocznie załatwić daną sprawę administracyjną. Dlatego też – gdyby w tej sprawie istniała taka potrzeba – Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było we własnym zakresie wyjaśnić wątpliwości dotyczące prawidłowości przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości [...] zł. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tej sprawie sytuacja materialna, osobista i zdrowotna A. J. była wyjaśniona. Wynika ona bowiem jednoznacznie z wywiadu środowiskowego znajdującego się w aktach sprawy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nabrał wątpliwości, czy ta sytuacja rażąco odbiega od sytuacji osób, którym przyznano zasiłki w podobnej wysokości – winien był zażądać od organu I instancji danych dotyczących tych osób. Inne postępowanie dowodowe nie było konieczne do wyjaśnienia okoliczności odnoszącej się do oceny, czy organ I instancji prawidłowo działał w granicach uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodatkowo zwraca uwagę na to, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały już ograniczenia wynikające poprzednio z brzmienia art. 138 § 3 Kpa, skreślonego przez art. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1271) z dniem 1 stycznia 2004 r. Poczynając zatem od dnia 1 stycznia 2004 roku w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty także w przypadku, gdy przepisy prawa pozostawiają sposób jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W związku z powyższym obecne brzmienie art. 138 Kpa nie stanowiło przeszkody do zakończenia postępowania administracyjnego w tej sprawie decyzją organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że organ administracyjny naruszył art. 138 § 2 Kpa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie więc z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.) zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany – zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, gdyż skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych. Zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. Jednakże i w tym przedmiocie nie zachodziła potrzeba orzeczenia, gdyż uchylona decyzja – jako decyzja kasacyjna - nie podlegała wykonaniu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.