IV SA/Wr 771/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr SKO [...] z dnia [...] września 2017 roku na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017, poz. 1257) oraz art.3 ust. 3 i 4 , art.8 ust.1 pkt. 1 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 2017r., poz. 7069), uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 roku o ustanowieniu wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. 2013,poz. 1024), uchwały Nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] lutego 2014 roku w sprawie szczegółowych zasad udzielania pomocy w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gminy w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 ([...]) - po rozpatrzeniu odwołania W. U. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta N. przez Kierownika Sekcji Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] sierpnia 2017 roku Nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności oraz leków - uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest zasiłek celowy o jaki wystąpił w dniu 16 stycznia 2017 roku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. W. U. Powołując się na art.2, art.3, art. 4, art.7 , art.8, art. 11 ust.2, art. 39, art. 106 i art.107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 stycznia 2017 roku, organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 roku odmówił przyznania W. U. zasiłku celowego na zakup żywności oraz leków. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem pomimo kilku prób pracownik socjalny nie zastał skarżącego w miejscu zamieszkania. Ponadto w/w wzywany do zgłoszenia się w siedzibie Ośrodka w celu ustalenia terminu wizyty, pomimo odebrania pisma w dniu 7 lutego 2017r., nie skontaktował się z pracownikiem socjalnym. Skarżący nie wyjaśnił przyczyn swoich nieobecności, jak również nie wskazał przyczyn dla których wezwania nie mógł wykonać oraz nie wnioskował o wyznaczenie innego terminu wywiadu. Strona swoim postępowaniem uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, nie przejawiła chęci współpracy z pracownikiem Ośrodka. Ponadto organ zacytował przepisy art.106 ust.4 i art. 107, art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej dotyczące obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, współpracy wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym pomocy społecznej. Reasumując organ zaznaczył, iż wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie ma podstaw do objęcia W. U. pomocą w formie zasiłków na wnioskowane cele. Od wydanej decyzji skarżący wniósł odwołanie wskazując, że już w oświadczeniu z dnia 8 lutego br. podał przyczyny, dla których może nie być w mieszkaniu, a telefoniczne powiadomienie o wywiadzie załatwiłoby sprawę, sprawa dotyczy okresu od stycznie do kwietnia, a wywiad był przeprowadzony w marcu 2017 roku. Wnioskodawca podał, iż jest osobą niepełnosprawną, wymaga opieki specjalistycznej i systematycznego przyjmowania leków. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w myśl art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i innych okoliczności wskazanych w tym przepisie mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Regulacja art.11 ust.2 ustawy jest regulacją materialno-prawną w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej, jest ona następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny na podstawie art. 80 k.p.a. całokształtu materiału dowodowego. W postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, podstawowym dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy pomocy społecznej jest obligatoryjne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.). Z jednej strony organ jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego, natomiast strona jest zobowiązana do współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, świadków, oględzin miejsca pobytu strony, ewentualnie treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Niemożność natomiast przeprowadzenia wywiadu uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. W aktach sprawy brak jest wywiadu środowiskowego z marca 2017 roku na jaki w odwołaniu wskazuje strona. Podczas gdy podstawą odmowy przyznania pomocy jest brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponadto strona wskazuje, iż nie wiedziała o terminie przeprowadzenia wywiadu, nie była zawiadomiona. W oświadczeniu z dnia 8 lutego br. w/w "podał przyczyny dla którym może nie być w mieszkaniu", (tj. każdego dnia o godzinie 12/15 jedzie po córkę do szkoły, także może być u lekarza, a ponadto stara się przebywać jak najkrócej w mieszkaniu z uwagi na oszczędność opału). Organ I instancji nie odniósł się do zarzutów strony (oświadczenie strony z dnia 8 lutego br., zaskarżona decyzja z dnia 1 sierpnia br.). Przekazując odwołanie organ także nie wyjaśnił kwestii terminu wyznaczenia wywiadu, w tym poinformowania strony o jego przeprowadzeniu wskazując na okoliczność nie wpuszczenia pracowników do mieszkania w chwili, gdy zjawili się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ podał również treść § 2 pkt.1 - 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 roku w sprawie wywiadu środowiskowego. Podał, że jak wskazano wyżej strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy czy przedstawieniu informacji niezbędnych do ustalenia tego stanu. Niemniej jednak na organie ciąży obowiązek zawiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu stosownie do cytowanego przepisu. Termin taki w przedmiotowej sprawie nie został ustalony. W dniach 27 stycznia 2017r., 31 stycznia 2017r., 2 lutego 2017r., pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania strony nie informując w/w o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w wymienionych dniach. Pracownicy socjalni nie zastali w/w w miejscu zamieszkania. Ponadto wskazano, że wbrew stwierdzeniu organu I instancji wezwanie strony (pismo z dnia 3 lutego 2017 roku), zgodnie z jego treścią, nie jest zobowiązaniem skarżącego do wskazania terminu ustalenia wywiadu czy zawiadomieniem o przeprowadzeniem wywiadu w określonym terminie, jest natomiast zobowiązaniem w/w do zgłoszenia się w siedzibie Ośrodka "w sprawie własnej". Ustalenie terminu wywiadu czy wezwanie do wskazania możliwości jego przeprowadzenia musi być wyraźnie, bowiem skutkiem określonego zachowania wnioskodawcy jest odmowa przyznania zasiłku celowego. W ocenie Kolegium, przy tak przedstawionych okolicznościach, w chwili obecnej nie można uznać za zasadną brak możliwości przeprowadzenia wywiadu z winy strony, tym samym uznać o braku współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym w wyznaczeniu terminu przeprowadzenia wywiadu. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, wyznaczyć termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i w zależności od ustaleń ponownie rozpatrzyć wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego. Sprzeciw na powyższą decyzję złożył wnioskodawca, wniósł o jej uchylenie jak również decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że "Kierownik MOPS odmawiając mu pomocy na zakup leków wydaje na wnioskodawcę wyrok śmierci". Jest osobą chorą, niepełnosprawną, korzysta z pomocy MOPS około 10 lat. Od stycznia 2017 r. nie posiada ciśnieniomierza "co było powodem bezpośredniego zagrożenia życia". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Podał, że wydano zaskarżoną decyzję, gdyż postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego "organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, iż miało to wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie. Szczególną formą dowodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy; organ I instancji na którym ciąży taki obowiązek, nie przeprowadził wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Ponadto wskazane przez organ okoliczności uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia przez pracownika socjalnego wywiadu, w świetle zebranego w sprawie materiału, nie można uznać za odmowę jego przeprowadzenia w świetle argumentów przez niego przedstawionych. Wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego stanowił podstawę do zastosowania przez tutejsze Kolegium art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik strony uzupełnił sprzeciw zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieprzyznanie zasiłku celowego, - art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. poprzez błędne uznanie, że przeprowadzenie tego wywiadu było niezbędne w toku postępowania, w sytuacji gdy stan majątkowy i rodzinny skarżącego jest organom pomocy społecznej znany, - w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek celowy na żywność, leki, gaz i ciśnieniomierz zgodnie z wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu podał, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera regulacji, która by wprost nakazywała każdorazowego dokonywania wywiadu środowiskowego, w reakcji na każdy wniosek. Pogląd a w konsekwencji praktyka przeciwna wypracowana została prawdopodobnie na podstawie rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w szczególności art. 2 ust. 1 "wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia". Brak jest jednak ustawowej przesłanki, do której ową konieczność można odnieść. Nie jest taką przesłanką art. 106 ust. 4 u.p.s. Przepis ten należy rozumieć w sposób całościowy z innymi przepisami ustawy oraz celem i funkcją pomocy społecznej, opisaną w art. 2 i 3 ustawy. Istotny jest cel dla którego sporządza się wywiad, o którym mówi art. 107 ust. 1 u.p.s. Z przepisu tego wynika, że jego celem jest ustalenie sytuacji rodzinnej, osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Przyporządkowanie wywiadu środowiskowego temu celowi potwierdza między innymi ust. 4 tego artykułu. W aktach sprawy znajdują się decyzje, bez daty, które rozstrzygają wniosek skarżącego z dnia 24 marca 2017 r. Opisuje się w nich sytuację materialną wnioskodawcy, uzyskaną w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jest to okres pokrywający się z tym, którego dotyczy przedmiot niniejszego postępowania. Sytuacja skarżącego zatem była organom znana. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, a uzasadniając powyższy wniosek przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej k.p.a., określa rodzaje decyzji wydawanych przez organ odwoławczy. W § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja, od której został wniesiony sprzeciw jest oparta na wyżej wymienionym przepisie. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ustawy o pomocy społecznej i sformułowania zarzutu braku współpracy i uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego albowiem w niniejszej sprawie organ I instancji nie zawiadomił skutecznie skarżącego o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tym samym nie można przypisać winy skarżącemu w związku z nieprzeprowadzonym wywiadem. W związku z powyższym organ udzielił wskazówek - co do dalszego postępowania w sprawie - przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego a w zależności od ustaleń ponowne rozpatrzenie wniosku strony. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Przesłanki ocenianie przy rozpoznaniu sprzeciwu określa 64e p.p.s.a. Mówi on, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Art. 64d § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Zgodnie z § 2 tego przepisu Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy a także stan faktyczny sprawy, należy uznać, że decyzja, od której został złożony sprzeciw trafnie zarzuca, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Przede wszystkim należy się zgodzić z organem odwoławczym, iż rozpoznając złożony przez stronę wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ zobowiązany jest do przeprowadzenia lub aktualizacji wywiadu środowiskowego. Powyższe wynika z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 107 ust. 4 w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów a w decyzji ustaleń w przedmiocie, czy skarżący jest osobą korzystającą z pomocy ośrodka, czy o taką pomoc zwrócił się po raz pierwszy i jeżeli jest osobą korzystającą po raz kolejny z pomocy, kiedy przeprowadzono wywiad aktualizacyjny po raz ostatni. Zgodzić się należy z wypowiedzią organu, że brak jest w aktach dowodu na to aby przeprowadzono wywiad w marcu 2017 r., który mógłby stanowić podstawę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2017 r., 8 lutego 2017 r. Niewątpliwie rodzinny wywiad środowiskowy jest podstawowym dowodem dla rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy, co wynika między innymi z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem ustaleń organu podczas tej czynności jest sytuacja rodzinna, majątkowa, dochodowa i osobista osoby zainteresowanej, ustalenia dokonane w tym zakresie są istotne dla rozpoznania wniosku. Brak ustaleń w tym zakresie a także brak współdziałania może prowadzić do odmowy przyznania świadczeń – co wynika z art. 11 ust. 2 i 107 ust. 4a omawianej ustawy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym przypadku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zgodzić się należy z organem, a powyższe wynika z akt administracyjnych sprawy, że w dniach 27 stycznia 2017 r., 31 stycznia 2017 r. i 2 lutego 2017 r. a także 23 lutego 2017 r. skarżący nie był powiadamiany o terminie przeprowadzanego wywiadu. W oświadczeniu z dnia 8 lutego 2017 r. wyjaśnił z jakich powodów mógł być nieobecny w tym czasie w domu. Zgodzić się należy z organem II instancji, że brak jest podstaw do uznania, że z winy zainteresowanego nie doszło do przeprowadzenia wywiadu. Jak również z tym, że pewnym i skutecznym sposobem jest powiadomienie osoby zainteresowanej na piśmie o terminie przeprowadzenia wywiadu. W tych okolicznościach skoro z przyczyn nie zawinionych przez wnioskodawcę nie zostały dokonane podstawowe czynności i tym samym nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy decyzję organu I instancji należało uchylić celem uzupełnienia materiału dowodowego. W tych okolicznościach zarzuty sprzeciwu należy uznać za niezasadne i sprzeciw należało oddalić w całości.