IV SA/Wr 771/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 września 2023 r. nr SKO.PS/41/113/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia do domu pomocy społecznej oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. D. K. (dalej: strona, skarżąca) wniosła o przeniesienie swojej matki z Domu Pomocy Społecznej (dalej: DPS) w M. do DPS w S., znajdującego się bliżej jej miejsca zamieszkania. Wydanym z upoważnienia Burmistrza Karpacza (dalej: organ pierwszej instancji) postanowieniem odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia matki do DPS w S., z uwagi na nieposiadanie przez stronę przymiotu strony tego postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Stwierdziło, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, z czym powiązane jest także przeniesienie osoby do innego domu pomocy społecznej, stroną postępowania jest jedynie osoba, której dotyczy skierowanie (umieszczenie) do takiego domu. Tym samym, zstępny osoby skierowanej do domu społecznej, czyli np. córka, nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu osoby bliskiej do domu pomocy społecznej. Interes takiego zstępnego może mieć charakter faktyczny, z którym jednak nie wiąże się uzyskanie statusu strony postępowania. Ponadto, z uwagi na śmierć matki skarżącej w dniu 13 sierpnia 2023 r., prowadzenie postępowania zgodnie z żądaniem skarżącej byłoby bezprzedmiotowe. W skardze - skarżąc postanowienie SKO w całości - skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez bezpodstawne uznanie, że nie ma ona przymiotu strony postępowania; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej i wprowadzanie jej w błąd; - art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a nadto zaniechanie czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i zaniechanie udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; - art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej "decyzji" na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę, jak i matkę strony, nie mogą zostać uznane za udowodnione; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm. - dalej: u.p.s.), poprzez błędną interpretację. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej "decyzji". Podniosła, że umieszczenie matki w DPS wywołuje u niej skutki w postaci nałożenia na nią zobowiązania do regulowania opłat za pobyt matki w DPS, a tym samym jest ona stroną postępowania oraz ma prawo do skarżenia decyzji w przedmiocie skierowania, jak i umieszczenia jej matki w DPS, a także ma prawo żądać przeniesienia matki do innego DPS. Kwestionowała także zasadność oraz legalność skierowania i umieszczenia matki w DPS w M. Zdaniem skarżącej, SKO nie rozpoznało merytorycznie jej odwołania, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że - z uwagi na przedmiot sprawy dotyczący prawa o charakterze stricte osobistym matki skarżącej - postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte na wniosek jej córki. Ponadto, wobec śmierci matki skarżącej, stałoby się ono bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tym postanowieniu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że przedmiotem skargi skarżąca uczyniła postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia jej matki do innego DPS. Sąd orzekający w granicach tej sprawy nie jest zatem władny badać legalności skierowania i umieszczenia matki skarżącej w DPS w M., co nastąpiło odrębnymi decyzjami, podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego po wyczerpaniu toku instancji. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy córka osoby umieszczonej w DPS (skarżąca) jest stroną postępowania w przedmiocie przeniesienia tej osoby do innego DPS. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu określonego świadczenia z pomocy społecznej, a więc także w zakresie skierowania i umieszczenia w DPS, zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. takich, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego W ocenie Sądu, w ocenianej sprawie zaistniał przypadek oczywistego braku przymiotu strony u skarżącej, uzasadniający odmowę wszczęcia postępowania. Kwestia ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie umieszczenia osoby w DPS, była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela w pełni stanowisko zajęte w wyrokach NSA: z 13 października 2017 r., I OSK 2449/16; z 23 października 2020 r., I OSK 1162/20; z 20 stycznia 2021 r., I OSK 2271/20; z 6 lutego 2024 r., I OSK 1058/22 (dostępne - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w CBOSA), gdzie wskazano, że stroną postępowania o skierowanie do domu pomocy społecznej jest wyłącznie osoba kierowana do tej placówki. Dotyczyć to będzie także przeniesienia z jednego DPS do innego, dokonywanego - z uwagi na brak specjalnego trybu w przepisach ustawy o pomocy społecznej - w trybie zmiany decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. Uzasadniając powyższe wskazać należy, że jedyną osobą (stroną) uprawnioną do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie skierowania do DPS (poprzez zmianę DPS, do którego została skierowana) byłaby matka skarżącej, gdyż to ona została zakwalifikowana jako spełniająca warunki wskazane w art. 54 ust. 1 u.p.s., tj. jako osoba wymagająca całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogąca samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. To przepisy prawa materialnego (art. 54 ust. 1 i art. 59 u.p.s.) przesądzają o legitymacji procesowej i interesie prawnym. Z nich bowiem wynika uprawnienie do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, polegającego na umieszczeniu w DPS. Uprawnienie takie służy tylko osobie spełniającej przesłanki przewidziane w art. 54 ust. 1 u.p.s., a takie spełniała tylko matka skarżącej i to wyłącznie do niej mogła zostać skierowana decyzja w sprawie skierowania do DPS, jak i tylko ona mogła domagać się jej zmiany. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie umieszczenia w DPS (a więc także i przeniesienia do innego DPS) należy do kategorii postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 100 i nast. U.p.s. Zasadą jest, że stroną takiego postępowania jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, przy czym podmiotem tym w przypadku skierowania do DPS, umieszczenia w DPS, jak i przeniesienia do innego DPS, jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo do umieszczenia w DPS, nie zaś jej rodzina, w tym córka. Wskazuje na to już treść art. 102 ust. 1 u.p.s., w myśl którego świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepis ten określa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, a zarazem wskazuje krąg stron tego postępowania, tj. podmiotów legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z treści art. 102 ust. 1 u.p.s. (oraz art. 54 ust. 2 tej ustawy) wynika prymat woli i aktywności samej osoby zainteresowanej przyznaniem świadczeń z pomocy społecznej. Inna osoba może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wyłącznie za zgodą bezpośrednio zainteresowanego. Najważniejsza jest wola osoby zainteresowanej. Zindywidualizowany interes osoby zainteresowanej legitymizuje tylko ją do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, do udziału w postępowaniu i uzyskania rozstrzygnięcia. Za tak wąskim ujęciem kręgu stron postępowania w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej przemawia dodatkowo treść art. 100 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w tego rodzaju postępowaniu należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, a w szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. W istotnej mierze to właśnie wzgląd na konieczność zapewnienia ochrony dóbr osobistych beneficjentów świadczeń pomocowych, w tym zwłaszcza ich danych osobowych, uzasadnia zawężenie kręgu stron. W związku z powyższym należało stwierdzić, że uprawnienie do wszczęcia postępowania w przedmiocie przeniesienia do innego DPS miała wyłącznie matka skarżącej umieszczona w DPS, gdyż świadczenie polegające na umieszczeniu osoby w DPS ma charakter zindywidualizowany i jest adresowany do konkretnej osoby fizycznej. Żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o przyznanie tego konkretnego świadczenia przeznaczonego dla indywidualnego zainteresowanego członkom jego rodziny. Stroną postępowania jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, gdyż wyłącznie interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie. Brak jest zatem przepisów prawa materialnego, na podstawie których skarżąca - córka osoby umieszczonej w DPS - mogłaby wywodzić w niniejszej sprawie swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów skarżącej, jakoby interes prawny we wszczęciu postępowania o przeniesienie do innego DPS miał wynikać z faktu, że umieszczenie matki w DPS wywołuje u skarżącej skutki w postaci nałożenia na nią zobowiązania do regulowania opłat za pobyt matki w DPS, wyjaśnić należy, że interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania nie wynika z możliwości obciążenia skarżącej, jako zstępnej osoby umieszczonej w DPS, opłatą za pobyt matki w DPS. Innymi słowy, źródła interesu prawnego nie może stanowić art. 61 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu (...); 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w DPS przez zstępnych, mimo jego związania z umieszczeniem osoby zainteresowanej w DPS, stanowi przedmiot innej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o odrębną od art. 54 czy art. 59 ust. 2 u.p.s. podstawę prawną i odrębne przesłanki. Nie istnieje podstawa prawna uzasadniająca dopuszczenie osób ustawowo obowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu osoby korzystającej z DPS do współdecydowania o skierowaniu lub umieszczeniu w takim domu. W postępowaniu o skierowanie, umieszczenie i przeniesienie do innego DPS osoby spełniającej przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s., podnoszone przez skarżącą argumenty finansowe przemawiają wyłącznie za posiadaniem przez nią interesu faktycznego, a nie prawnego, który zasługiwałby na ochronę w tych postępowaniach, a tym samym nadawał jej status strony tych postępowań (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2023 r., II SA/Rz 425/23). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo odmówiło skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia jej matki do innego DPS, gdyż skarżąca nie mogła być stroną tego postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że skarżącej przysługiwał interes prawny, a więc także uprawnienie do złożenia takiego wniosku. Końcowo należy wskazać, że pomimo braku interesu prawnego skarżącej, organ pierwszej instancji uwzględnił jej interes faktyczny w przeniesieniu matki do DPS znajdującego się bliżej jej miejsca zamieszkania i po otrzymaniu jej wniosku podjął z urzędu działania mające doprowadzić do zmiany decyzji. Postępowanie to musiało zostać jednak umorzone z uwagi na śmierć matki skarżącej. W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).