IV SA/Wr 773/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2005r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji z dnia [...] r. Nr [...], działającego z upoważnienia Burmistrza J., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w naturze w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. Realizacja świadczenia: Sklep Ogólnospożywczy i Artykuły Przemysłowe Pani C. ul. S. [...] – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia podniesiono, że podaniem z dnia [...] r A. J. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z prośbą o udzielenie mu zabezpieczenia społecznego, "które to prawo przewidziane jest w art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Podał, że jest zarejestrowany w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnych innych dochodów. Przebywa na zwolnieniu lekarskim do dnia [...] r, dlatego prosi o zabezpieczenie społeczne na okres dwumiesięczny [...] -[...]. Do wniosku załączone zostały: zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. wystawione prze lekarza chirurga, stwierdzające, że A. J. leczy się w Poradni Chirurgicznej (gips) i leczenie potrwa około 1,5 miesiąca, zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w J. stwierdzające, że A. J. jest zarejestrowany od dnia [...] r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, na dzień [...] r. zgłosił w formie zaświadczenia lekarskiego, brak gotowości do podjęcia pracy do [...] r., dwa paragony wydane przez apteki oraz recepta wystawiona dla A. J. przez lekarza stomatologa. W wywiadzie środowiskowym wnioskodawca wskazał, że oczekuje na pomoc w postaci żywności i środków higienicznych na dwa miesiące w formie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 11 ust. 1, art. 38 w związku z art. 147 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm./ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, działający z upoważnienia Burmistrza J., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przyznał A. J. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w naturze w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż zasiłek został przyznany z uwagi na brak możliwości zatrudnienia, brak miejsc pracy, co zostało udokumentowane zaświadczeniem z urzędu pracy. Wysokość zasiłku uzależniona została od aktualnych możliwości finansowych Ośrodka. Ponadto decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza J., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. udzielił A. J. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup leków. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. w sprawie zasiłku okresowego A. J. wniósł o zmianę tej decyzji. Wskazał, że przyznana kwota świadczenia - [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r., to nie jest zabezpieczenie społeczne, o którym mowa w art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podał, że w okresie od [...] r. do dnia złożenia wniosku (tj. [...] r.) wykorzystał - zgodnie z rachunkami ze sklepu -[...] zł. Nie ma za co żyć, jest zadłużony, ponieważ nie otrzymał świadczenia w lipcu. Podnosi, że zawsze otrzymuje najniższe świadczenia z możliwych. Ponadto A. J.wskazał, że złożył podanie [...] r. Zdaniem strony nie jest prawdą, że zasiłek okresowy został przyznany z powodu braku możliwości zatrudnienia, braku miejsc pracy, ponieważ w okresie [...] -[...] przebywał "na chorobowym, co zostało udokumentowane." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt i wniesionego odwołania stwierdza, co następuje. Podstawową zasadę udzielania świadczeń w pomocy społecznej formułuje art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z pkt 1 powołanego artykułu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Jedną z form pomocy pieniężnej z pomocy społecznej jest zasiłek okresowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Według ust. 2 pkt 1 cytowanego artykułu zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Według natomiast art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Przy czym zgodnie z art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy w 2004r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 20 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Świadczenie, o którym mowa w cytowanym przepisie ustawodawca oparł częściowo o tzw. zasadę uznania administracyjnego. Organ orzekający w sprawie zasiłku okresowego ma obowiązek przyznania tego świadczenia osobom spełniającym ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Świadczenie to nie może być niższe niż minimalna kwota zasiłku określona w ustawie, ani też wyższe niż maksymalna kwota tj. 418 zł miesięcznie. W tym przedziale wartości organ pomocy może kształtować kwotę zasiłku, korzystając ze swobody w ramach uznania administracyjnego. Swoboda ta nie może jednak oznaczać dowolności działania organu, który ma obowiązek ustalić i wyjaśnić wszelkie okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. W art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy o pomocy społecznej ustawodawca przewidział, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Jak ustalono w niniejszej sprawie A. J. (lat [...]) mieszka u matki, prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Opłaty mieszkaniowe wnioskodawcy ponosi matka. Strona nie osiąga żadnego dochodu. Odnośnie sytuacji zdrowotnej w wywiadzie stwierdzono, że strona ma złamaną prawą kończynę górną. Podczas wywiadu A. J. był w stanie wskazującym na spożycie alkoholu. Stronie przyznano zasiłek okresowy w naturze, ze wskazaniem sklepu spożywczo-przemysłowego, w którym może zostać zrealizowany. Nabycie przez osobę samotnie gospodarującą prawa do zasiłku okresowego uzależnione jest od wystąpienia przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. wystąpienia zarówno jednej (lub kilku) z wymienionych okoliczności: długotrwałej choroby, niepełnosprawności, bezrobocia, możliwości utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, jak też spełnienia przesłanki dochodowej, która występuje, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. A. J. spełnia ustawowe przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. W sytuacji strony występuje bowiem jedna z w/w okoliczności tj. bezrobocie a ponadto strona nie osiąga dochodu. Sytuacja zawodowa strony została ustalona na podstawie załączonego do wniosku, wzmiankowanego wyżej zaświadczenia z dnia [...] r. z Powiatowego Urzędu Pracy w J., a strona wskazała też na fakt, iż jest osobą bezrobotną w podpisanym przez stronę wywiadzie środowiskowym. Nie zmienia tego faktu choroba strony, dlatego nie można się zgodzić z zarzutem odwołania, iż nie jest prawdą zawarte w decyzji stwierdzenie, że zasiłek okresowy został przyznany z powodu "braku możliwości zatrudnienia, braku miejsc pracy, co zostało udokumentowane zaświadczeniem z PUP." Jak już powyżej tut. organ nadmienił, organ pomocy społecznej, na zasadzie uznania administracyjnego może kształtować wysokość zasiłku okresowego. Posługując się zasadami ogólnymi ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 3 ust. 4 ustawy, organ ten uwzględnia potrzeby osób i rodzin, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznając A. J. minimalną kwotę zasiłku okresowego, Dyrektor MOPS w J. w zaskarżonej decyzji wskazał, że wysokość przyznanego zasiłku zależna jest od aktualnych możliwości finansowych Ośrodka. Ponadto w przekazanej informacji ujętej w piśmie z dnia [...] r. przekazującym akta sprawy (podanym do wiadomości strony), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku podał, że Rada Gminy nie podwyższyła minimalnej kwoty zasiłku okresowego w drodze uchwały, o czym mowa w art. 38 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, co skutkowałoby zmianą wysokości przyznanego zasiłku. Informacja ta jest jednak lakoniczna i nie daje pełnej odpowiedzi, dlaczego w tej konkretnie sprawie przyznano minimalną kwotę zasiłku. Nie wiadomo czy zasiłki okresowe przyznawane były wyłącznie w minimalnych kwotach przewidzianych ustawą, czy także udzielano pomocy ponad ustawowe minimum. Organ nie podał, jakimi środkami finansowymi na zasiłki okresowe dysponował w dacie podejmowania decyzji, ilu osobom przyznał pomoc w tej formie W przypadku przyznawania zasiłków w kwotach przekraczających minimalne kwoty zasiłku, należało wykazać jak kształtowała się ich wysokość (minimalna, maksymalna, średnia kwota) i jakie okoliczności organ brał pod uwagę różnicując wielkość udzielanej pomocy (jakimi kryteriami kierował się organ dzieląc ograniczone środki finansowe pomiędzy potrzebujących). Konieczność podawania w uzasadnieniu decyzji wymienionych okoliczności, mających istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, ma na celu umożliwienie poznania stronie motywów, jakimi kierował się organ rozpatrując jej podanie. Umożliwia także organowi odwoławczemu ocenę czy w sprawie nie wykroczono poza zakres swobody, jakim dysponuje organ pomocy społecznej przyznający zasiłek okresowy. Organ I instancji nie wyjaśnił ponadto, dlaczego nie przyznał zasiłku okresowego na wnioskowany przez stronę okres obejmujący [...] i [...] roku [...], ale przyznał pomoc na okres od [...] r. do [...] r. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia również z uwagi na treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym - świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Z akt prawy wynika, że wniosek strony wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w dniu [...] r. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwraca uwagę, że zasiłek okresowy jest jednym ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej, wymienionych w art. 36 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W kolejnym pkt 2 tego artykułu ustawodawca wskazał natomiast na rodzaje świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej. Fakt rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji o sposobie realizacji zasiłku okresowego w sklepie spożywczo-przemysłowym nie powoduje zmiany charakteru tej formy pomocy ze świadczenia pieniężnego na świadczenie niepieniężne. Strona dysponuje bowiem określoną w decyzji kwotą zasiłku okresowego, z tym ograniczeniem, że wskazane jest miejsce w którym może to uczynić. Zatem za błędne należy uznać powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 11 ust. 1 ustawy, jak też sformułowanie rozstrzygnięcia w zakresie przyznania zasiłku okresowego "w naturze". Z uwagi na powyższe w sprawie uchybiono dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, uzasadnia zaś uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego, przepis art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter normy odsyłającej w zakresie zabezpieczenia społecznego do ustaw. Jedną z form pomocy osobom bezrobotnym jest zasiłek okresowy, zaś przesłanki jego udzielenia reguluje ustawa o pomocy społecznej. Zatem organ pomocy orzekający w sprawie zasiłku okresowego stosuje przepisy tej ustawy, będącej źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego A. J. stwierdził, że jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnych dochodów. Przyznawane mu kwoty zasiłku celowego i okresowego nie są zabezpieczeniem społecznym i wystarczają na 10-12 dni. Mimo złożenia wniosku w styczniu – zasiłku nie otrzymał, to samo powtórzyło się w lipcu. Zawsze otrzymuje świadczenie najniższe z możliwych, jest zadłużony. Zarzucił naruszenie art. 67 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu nie przyznania świadczenia za miesiąc lipiec, organ II instancji podaje, że w zaskarżonej decyzji wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, dlaczego organ ten nie przyznał zasiłku okresowego na wnioskowany przez A. J. okres obejmujący [...] i [...] r., ale przyznał natomiast pomoc na okres od [...] r. do [...] r. Zwrócił też uwagę na fakt złożenia wniosku w dniu [...] r. i na treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, określającego początek okresu, na jaki przyznaje się świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie przyznania świadczenia za miesiąc styczeń, w którym skarżący złożył wniosek o pomoc, organ II instancji stwierdza, że nie dotyczy on postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego, do którego odnosi się niniejsza odpowiedź na skargę. Jednocześnie wskazano, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r Nr [...], w przedmiocie przyznania A. J. zasiłku okresowego w formie świadczenia niepieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie więc do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 kpa, który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa to jest wtedy, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwość że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny. potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy szczegółowo wskazał, w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich nadto, czynności procesowych winien dokonać organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę. Taka też sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Takie zaś postępowanie może przeprowadzić tylko organ I instancji. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 67 Konstytucji statuującego prawo obywatela do zabezpieczenia społecznego. Wynika to z faktu, że – gdyby nawet przyjąć, iż dotyczy on też pomocy społecznej to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do dochodzenia przewidzianych w nim praw, ponadto – co pominął skarżący, w zdaniu drugim stanowi on, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W rozważanym wypadku ustawą taką byłaby ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Uwzględniając powyższe, skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./.