IV SA/Wr 775/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA - Henryk Ożóg, Asesor WSA - Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Monika Jankoska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Prezydent W., działający przez upoważnionego pracownika (dalej jako organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku T. K. (dalej jako wnioskodawczyni, strona, odwołująca lub skarżąca) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na córkę wnioskodawczyni W. K. (dalej również jako córka) oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podał, że strona we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego określiła swój stan cywilny jako "mężatka" i wpisała męża A. K. do składu rodziny, oświadczając jednocześnie, że posiada prawomocny wyrok sądu zasądzający alimenty na rzecz córki, a także że nie ma możliwości uzyskania rozwodu z mężem, gdyż nie zna miejsca jego pobytu. Organ wyjaśnił, że w toku w ten sposób zainicjowanego postępowania, ustalił, że małżonek strony od dnia 7 września 2012 r. nie przebywa w domu (miejsce jego pobytu nie jest znane) i nie utrzymuje z rodziną żadnych kontaktów. Wskazał również, że wezwaniem z dnia 20 czerwca 2017 r. zobowiązał stronę do dostarczenia dokumentów męża niezbędnych do wyliczenia dochodu rodziny, informując ją, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych do dochodu rodziny wlicza się dochody wszystkich członków rodziny m.in. małżonka, który będąc ojcem dziecka zachowuje ten status dopóki trwa małżeństwo (ustawodawca nie uwzględnia sytuacji przejściowych). Co za tym idzie ustalenie dochodu rodziny nie może mieć miejsca z pominięciem małżonka. Powyższy obowiązek nie dotyczy jedynie osób samotnie wychowujących dzieci, o którym mowa w art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) – dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.", zgodnie z którym strona musiałaby dysponować prawomocnym wyrokiem sądu rodzinnego orzekającym rozwód lub separację. Jedynym dopuszczalnym w ustawie przypadkiem, gdy dochody małżonka nie są wliczane do dochodów rodziny jest sytuacja, gdy zostało formalnie zgłoszone zaginięcie małżonka. W takim przypadku fakt ten należy potwierdzić stosownym zaświadczeniem właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka. W odpowiedzi na powyższe pismo strona złożyła w dniu 29 czerwca 2017 r. pisemne oświadczenie, w którym poinformowała, że po rozmowie na Policji, poinstruowano ją, że to organ pomocy społecznej powinien zwrócić się do Policji z wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia. Ponadto, strona poinformowała, że zgodnie z decyzją SKO z dnia [...] maja 2017 r. ustalono, że pomimo pozostawania formalnie w związku małżeńskim, faktycznie samotnie wychowuje dziecko i jej męża nie zalicza się do składu rodziny. Odnosząc się do tego stanowiska organ I instancji wyjaśnił, że otrzymał pismo Policji z dnia 15 czerwca 2017 r., z którego wynika, że strona nie zgłosiła w dniu 13 września 2012 r. oficjalnego zaginięcia małżonka, a tym samym A. K. nie posiada statusu osoby zaginionej. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy organ I instancji stwierdził, że na dzień wydania decyzji strona pozostaje w związku małżeńskim, zatem ustalenie dochodu rodziny nie może mieć miejsca z pominięciem małżonka. Wskazano, że dochód rodziny w założeniach ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma strukturę modułową, złożoną zarówno z dochodów opodatkowanych, jak i z nieopodatkowanych i brak możliwości ustalenia choćby jednego z tych dochodów u jednego z członków rodziny pociąga za sobą brak możliwości ustalenia w sposób kompletny dochodu całej rodziny. Według organu, o braku pozytywnego rozpatrzenia sprawy przesądził brak możliwości ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, wysokości dochodu rodziny wnioskodawczyni. Tym samym nie można ustalić, czy jej rodzina spełnia jeden z najważniejszych warunków, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia rodzinnego – ustawowe kryterium dochodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji lub Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podało, że w przepisie art. 3 pkt 16 ustawy precyzyjnie określono, które osoby należy brać pod uwagę, ustalając skład rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne. Zawarta w tym przepisie definicja legalna pojęcia: "rodzina" nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Nie ulega przy tym wątpliwości, że mamy w tym zakresie do czynienia z normą ius cogens (bezwzględnie obowiązującą). Organy nie zostały zatem uprawnione do badania, czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony, czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego terminu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/G1 976/16). Definiując pojęcie rodziny ustawodawca uwzględnił status prawny a nie stan faktyczny. Zgodnie z tak ustalonym pojęciem wynikającym z art. 3 pkt 16 ustawy, małżonkowie to rodzina. Wobec zdefiniowania pojęcia rodziny jako statusu prawnego bez znaczenia jest kwestia np. umów pomiędzy małżonkami (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2099/10). Bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny jest fakt wspólnego gospodarowania. Ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 400/17). Biorąc pod uwagę powyższe poglądy Kolegium stwierdziło, skoro strona pozostaje w związku małżeńskim, to jej małżonka nie można pominąć w składzie jej rodziny. W konsekwencji przy ocenie uprawnień do zasiłku rodzinnego należy uwzględnić również dochody małżonka a nie zasądzone od niego alimenty, które mogłyby zostać wzięte pod uwagę, gdyby strona mogła być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Kolegium wyjaśniło przy tym, że ustawodawca dostrzegł sytuacje, w których ustalenie dochodów jednego z małżonków może być trudne lub niemożliwe. W § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466) przewidziano, że w przypadku gdy małżonek osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne zaginął, osoba składająca wniosek powinna dołączyć do niego zaświadczenie właściwej jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka. Według Kolegium, do dostarczenia takiego zaświadczenia organ pierwszej instancji bezskutecznie wzywał stronę (pismem z dnia 20 czerwca 2017 r.). Ponadto na podstawie znajdującego się w aktach pisma Policji z dnia 15 czerwca 2017 r., Kolegium uznało, że nie wynika z niego, aby strona oficjalnie zgłosiła zaginięcie męża. W przekonaniu Kolegium, taka sytuacja powoduje, że męża strony, którego wpisała we wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego jako członka rodziny, nie można pominąć przy ustalaniu sytuacji dochodowej tej rodziny. Skoro zaś dochody męża strony nie zostały ustalone, świadczenia rodzinne nie mogły zostać w tym przypadku przyznane. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na cel regulacji zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy, którym jest to, aby osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej były traktowane jednakowo, bez względu na to, jak układają się faktyczne relacje między małżonkami. Co do zasady więc, dochody rodziców dzieci zawsze muszą być uwzględniane przy ocenie, czy spełnione zostało kryterium dochodowe, aby możliwe stało się nabycie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Dochodów jednego z rodziców nie bierze się natomiast pod uwagę tylko w przypadku, gdy drugi rodzic może być uznany za osobę samotnie wychowującą dziecko lub małżonek osoby składającej wniosek o zasiłek rodzinny zaginął. Strona - jako mężatka - w świetle art. 3 pkt 17a ustawy nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Nie zgłosiła też zaginięcia małżonka, zatem w ocenie Kolegium w aktualnej sytuacji, jeśli nie udokumentuje dochodów małżonka, nie może uzyskać prawa do zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do argumentacji odwołania, w którym powołano się na fakt przyznania stronie świadczenia wychowawczego na córkę, Kolegium zauważyło, że świadczenia rodzinne i świadczenia wychowawcze są różnymi świadczeniami, przyznawanymi na podstawie odrębnych aktów prawnych i spełniającymi odmienne cele. W ocenie Kolegium szczególnie istotne jest to, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci posiada własną definicję pojęcia "rodzina" i - wbrew twierdzeniu strony - nie jest ona "prawie identyczna" z definicją zawartą w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Regulacja zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozwoliła w konsekwencji na dokonanie wykładni uwzględniającej sytuację faktyczną rodziny strony w kontekście pozostałych regulacji zamieszczonych w tej ustawie. Pojęcie rodziny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych jest inne i nie pozwala na dokonywanie zabiegów interpretacyjnych w zależności od tego, jak kształtują się relacje między małżonkami. W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję T. K. wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie świadczeń na córkę; zasądzenie wypłaty świadczeń wychowawczych (prawidłowo powinno być rodzinnych – pod. sądu) za wnioskowany okres na konto bankowe strony; zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty; a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podstawą tych żądań był zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art 77 i art. 75 k.p.a. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 16 ustawy, poprzez będą wykładnie i jego niewłaściwe zastosowanie, art. 4 ust. 2 ustawy, polegający na jego niezastosowaniu w stanie faktycznym sprawy, a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do uzyskania świadczeń. W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów skargi jej autorka wskazała na całkowity brak posiłkowania się przez Kolegium dokumentacją zawartą w sprawie świadczenia wychowawczego. Gdy tymczasem w tamtej sprawie Kolegium uznało, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko, a co za tym idzie jej męża nie zalicza się do składu rodziny. Skarżąca zauważył, że korzystna dla niej decyzja z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] została wydana na podstawie wyroku NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11, które to orzeczenie dotyczy zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Dzięki zaprezentowanej w tym orzeczeniu wykładni przepisów strona przekonała Kolegium, że również w sprawie świadczenia wychowawczego powinno się dokonać takiej interpretacji przepisów. Błędne jest zatem stwierdzenie, że interpretacja przepisów wykorzystana przy świadczeniu wychowawczym nie powinna mieć miejsca przy świadczeniu rodzinnym. Jeśli interpretacja przepisów dotyczących uzyskania świadczenia rodzinnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1709/11 sprawiła, że uzyskała świadczenie wychowawcze, to w przekonaniu skarżącej, na podstawie równoważności, powinna również uzyskać możliwość uzyskania świadczenia rodzinnego. Wskazała, że za każdym razem kiedy składała oświadczenie w urzędzie w sprawie świadczenia rodzinnego oraz świadczenia wychowawczego oznajmiała, że samotnie oraz samodzielnie wychowuję córkę. Okoliczność polegająca na tym, że wpisała męża w skład rodziny w formularzu spowodowana było tym, że nikt w urzędzie nie chciał przyjąć wniosku, w którym skarżąca, jako mężatka (status prawny), nie wpisze męża w formularzu. Wyjaśniła, że musiała wpisać dane męża, aby ruszyło postępowanie administracyjne, podczas którego udowodniła (świadczenie wychowawcze) oraz próbuję udowodnić (świadczenie rodzinne), że w skład jej rodziny wchodzą następujące osoby: skarżąca i jej córka. Odpowiadając na stwierdzenie Kolegium o braku przedstawienia zaświadczenia o zgłoszeniu zaginięcia męża, skarżąca podkreśliła, że składała pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenie, z którego wynikało, że mąż we wrześniu 2012 r. opuścił zajmowane z nią mieszkanie i od tego czasu nie podejmuje z nią kontaktu. Kolegium w sprawie zakończonej decyzją nr [...] stwierdziło, że powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W przekonaniu skarżącej informacja zawarta w piśmie Policji z dnia 15 czerwca 2016r. świadczy w sposób jednoznaczny, że zgłosiła zaginięcie męża. W następstwie tej czynności ustalono, że mąż opuścił granice kraju. Ponadto skarżąca powołała się na fakt wymeldowania męża. Natomiast wyrokiem Sądu z dnia 9 sierpnia 2013 r. ustanowiono pomiędzy nimi rozdzielność majątkową. Sąd ustalił również, że małżonkowie pozostają w separacji faktycznej od kwietnia 2010 r. Skarżąca wskazała także na wywiad rodzinny, podczas którego stwierdzono, że mąż nie zamieszkuje wraz nią. Opisano również w wywiadzie, że mąż nie utrzymuje kontaktu z żoną i nie uczestniczy w wychowaniu dziecka. Stwierdzono również, że skarżąca sprawuje samodzielnie opiekę na córką. W przekonaniu skarżącej w sprawie jest istotny wyrok Sądu z dnia 4 listopada 2011 r., którym zasądzono od jej męża alimenty tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny. W ocenie skarżącej, powyższy materiał dowodowy sprawiły, że Kolegium uznało ją za samotnie wychowującą dziecko dla potrzeb przyznania świadczenia wychowawczego. Sprawia to, że obecnie organ odwoławczy stoi w sprzeczności z samym sobą w sprawie interpretacji przepisów. W przekonaniu skarżącej, organ prowadzący postępowanie naruszył szereg przepisów postępowania. W szczególności naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenia obowiązku dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymuje swoje stanowisko, że zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja rodziny nie pozwala na dowolną jej modyfikację, w zależności od tego, jak kształtują się relacje między małżonkami. Ustawodawca nie bez powodu uznał, że małżonków zawsze traktuje się jako członków rodziny przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych niezależnie od tego, czy mieszkają razem, czy prowadzą razem wspólne gospodarstwo domowe. Także fakt wymeldowania małżonka pozostaje bez wpływu na to, że nadal pozostaje on w świetle prawa małżonkiem osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne, co w konsekwencji powoduje, że jego dochody muszą być brane pod uwagę przy ocenie prawa do tych świadczeń. Odnosząc się do zarzutu wybiórczego powołania się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, według autora odpowiedzi na skargę, skarżąca nie dostrzegała, że w jednym z wyroków powołanych w uzasadnieniu decyzji Kolegium (wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 400/17), Sąd uznał za konieczne prawidłowe ustalenie składu rodziny. Trzeba jednak dostrzec, że w sprawie zakończonej tym wyrokiem stroną nie była osoba pozostająca w związku małżeńskim. W ocenie Kolegium, skarżąca nie zgłosiła oficjalnie zaginięcia małżonka, w związku z czym nie można było pominąć go w składzie jej rodziny. W ocenie Kolegium, użyte w art. 3 pkt 16 ustawy sformułowanie, że za członków rodziny uważa się odpowiednio małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka nie oznacza, że jeżeli osoba nie pozostaje w separacji orzeczonej wyrokiem sądu albo nie jest rozwiedziona, a jej związek małżeński formalnie nadal trwa, może być uznawana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych dla jej uzasadnienia. W sprawie kluczowe jest zwrócenie uwagi na powód wydania niekorzystnej dla strony decyzji. Lektura decyzji organu I instancji wskazuje, że odmowa przyznania świadczenia rodzinnego była podyktowana brakiem możliwość ustalenia przez organ wysokości dochodu rodzinny skarżącej. Tym samym organ nie mógł ustalić, czy rodzina skarżącej spełnia warunek, od którego uzależnione jest świadczenie rodzinne, tj. ustawowe kryterium dochodowe. Uzasadniając powyższe stwierdzenie organ I instancji powołał się na wezwanie z dnia 20 czerwca 2017 r., którym – w jego ocenie - zobowiązał stronę do dostarczenia dokumentów męża niezbędnych do wyliczenia dochodu rodzinny, informując jednocześnie, że zgodnie z ustawą do dochodu rodzinny wlicza się dochody wszystkich członków rodzinny. Analiza treści wezwania z dnia 20 czerwca 2017 r. nie daje jednak podstaw do takiego twierdzenia. Przeciwnie, poza ogólnym stwierdzeniem o tym, że: "wzywa Panią w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania do uzupełnienia wniosku o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w tut. Dziale o brakujące dokumenty i wyjaśnienia", w analizowanym wezwaniu organ nie wskazał stronie, jakich to dokumentów i wyjaśnień w zakresie sytuacji dochodowej męża i rodzinny skarżącej oczekuje uzupełnienia. W dalszej bowiem części tego wezwania wskazuje się jedynie, że: "Zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych do dochodu rodzinny wlicza się dochody wszystkich członków rodzinny m.in. małżonka, który będąc ojcem dziecka zachowuje ten status dopóki trwa małżeństwo (ustawodawca nie uwzględnił sytuacji przejściowych). Zatem ustalenie dochodu rodzinny nie może mieć miejsca z pominięciem małżonka". Na takich ogólnych informacjach, posiadających charakter pouczenia niż wezwania, kończy się fragment powołanego w decyzji I instancji pisma z dnia 20 czerwca 2017 r., który miałoby świadczyć o wezwaniu strony do udokumentowania sytuacji dochodowej jej rodziny. Brak jest zatem jakiegokolwiek dowodów, które mogłyby potwierdzić twierdzenie organu o tym, że strona została zobowiązana do dostarczenia dokumentów męża niezbędnych do wyliczenia dochodu rodzinny. Co więcej, analiza dalszej treści pisma z dnia 20 czerwca 2017 r. wskazuje wręcz odwrotnie, mianowicie, że organ zasugerował stronie, że w jej sytuacji jedynym rozwiązaniem będzie pominięcie małżonka przy ustaleniu składu i dochodu rodziny. W wezwaniu wskazuje się, że "Obowiązek ten (uwzględnienie dochodu męża – pod. sądu) nie dotyczy jedynie osób samotnie wychowujących dzieci, o których mowa w art. 3 pkt 17a ustawy, w więc Pani T. K. musiałaby dysponować prawomocnym wyrokiem sądu rodzinnego orzekającego rozwód lub musiałby dysponować prawomocnym wyrokiem sądu rodzinnego orzekającym rozwód lub separację. Jedynym dopuszczalnym w ustawie w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim wyjątkiem od reguły zobowiązującej do udokumentowania dochodu małżonka odpowiednimi dokumentami, jest sytuacja, w której zostało formalnie zgłoszone zaginięcie małżonka". Powyższe sformułowania zostały uzupełnione poprzez wytłuszczenie stronie informacji o tym, że "W takim przypadku ten fakt należy potwierdzić przez dołączenie do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego zaświadczenia właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka", a także przywołaniem treści § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Tylko jeden wniosek nasuwa się po lekturze analizowanego wezwania. Taki mianowicie, że dokumentem, którego uzupełnienia oczekiwano od strony, było zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka. Wbrew zatem twierdzeniu zawartemu w decyzji organu I instancji, które zaakceptował organ II instancji, w prowadzonym postępowaniu strona nie była wezwana do udokumentowania dochodów małżonka odpowiednimi dokumentami. Treść wezwania pozwala na stwierdzenie, że organ nie oczekiwał od skarżącej udokumentowania dochodów małżonka, przyjął bowiem całkowicie inny pogląd na sprawę, polegający na tym aby skarżącą potraktować jako osobę, pozostającą w związku małżeńskim, która jednak zgłosiła fakt zaginięcia małżonka. Organ nie okazał się jednak w tym zakresie konsekwentny. Skoro bowiem strona nie przedłożyła zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka, to zgodnie z zawartym w wezwaniu pouczeniem, powinien pozostawić wniosek bez rozpatrzenia. Tak się jednak nie stało. Organ I instancji wskazując natomiast, że ustalenie dochodu nie może mieć miejsca z pominięciem małżonka, stwierdza, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie może ustalić wysokości dochodu rodziny skarżącej. Abstrahując jednak od rzeczywistej treści wezwania strony z dnia 20 czerwca 2017 r. i wynikającym z tego faktu brakiem konsekwencji z podstawą odmowy przyznania świadczenia, w ocenie sądu, stwierdzenie organu I instancji o braku możliwości ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej na podstawie zebranego materiału dowodowego jest co najmniej przedwczesne. Odwołując się do zawartego w decyzji I instancji stwierdzenia o modułowej strukturze dochodu rodziny, złożonej zarówno z dochodów opodatkowanych, jak i z nieopodatkowanych, poczynić należało następujące ustalenia. Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się informacja z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów, z której wynika, że A. K. w roku 2015 nie składał deklaracji podatkowych. Także z weryfikacji w systemie informatycznym ZUS o składkach na ubezpieczenie zdrowotne wynika, że w okresie od 01.01.2015 r. do 02.06.2017 r. nie odnotowano żadnych składek zdrowotnych na koncie małżonka skarżącej. Powyższe informacje należy jednak zestawić z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdzie skarżąca złożyła oświadczenie z dnia 12 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że otrzymała ona przychód z tytułu alimentów na córkę w łącznej kwocie 2100 zł. Jak wynika natomiast z pisma MOPS z dnia 31.01.2018 r., skarżąca nie otrzymuje alimentów z funduszu alimentacyjnego. W tych okolicznościach sprawy należało uznać za co najmniej przedwczesne stwierdzenie o braku możliwości ustalenia dochodu małżonka, skoro skarżąca otrzymała z tytułu alimentów na córkę kwotę 2100 zł. W świetle modułowej struktury dochodu w rodzinie okoliczność ta winna skłonić organ do wyjaśnienia okoliczności wypłaty skarżącej alimentów. Organ nie wezwał zatem strony do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, nie podjął również stosownych działań z urzędu, wbrew regule wyrażonej w art. 7 k.p.a. Tymczasem obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego należy również do podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy podkreślić, że szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym - tak jak w niniejszej sprawie - uczestniczy podmiot nieprofesjonalny. Takie zachowanie organu służy także realizacji wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania obywateli do organów Państwa. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego błędnej interpretacji art. 3 pkt 16 u.ś.r. Zdaniem Sądu, w świetle tej definicji, A. K., jest członkiem rodziny T. K. Oceny w tym zakresie nie zmienia powołanie się na decyzję wydaną w sprawie świadczenia wychowawczego. Pomimo bowiem niedoskonałości w zakresie argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja w tej części odpowiada prawu. Porównanie definicji rodzinny z ustawy o świadczeniach rodzinnych z definicją rodziny zawartą w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, daje podstawy do tego aby stwierdzić, że są to dwie – w istotny sposób - różniące się od siebie regulacje prawne. Zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja rodzinny nie pozwala na dowolną jej modyfikację, w zależności od tego jak kształtują się relacje faktyczne między małżonkami. Ustawodawca zdecydował, że małżonków zawsze traktuje się jako członków rodzinny przy ustalaniu prawa do świadczenia rodzinnego niezależnie od tego, czy mieszkają razem, czy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Taki zabieg legislacyjny w ustawie o świadczeniach rodzinnych stanowi konsekwencję odmiennych celów tej regulacji – w porównaniu z ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również oceny dokumentów za pomocą których organy ustalają stan faktyczny sprawy, należy mieć na uwadze ratio legis tej ustawy. Ustawa ta ustanawia instytucję zasiłków rodzinnych, których celem jest pomoc państwa dla rodzin o niskich dochodach i zwiększonych wydatkach, z myślą o poprawieniu szans takich rodzin na spełnienie ich społecznych zadań. Zasiłek rodzinny został określony w ustawie jako środek częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka, jeżeli rodzina nie osiąga odpowiedniego dochodu na osobę. W przypadku świadczenia wychowawczego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Takie świadczenie może być również przyznane bez uwzględnienia kryterium dochodowego – w przypadku drugiego i następnego dziecka. Nie można także czynić organom zarzutu z tego tylko powodu, że rozstrzygając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia rodzinnego wraz z dodatkami nie kierowały się rozstrzygnięciem wydanym w sprawie świadczenia wychowawczego. Organy były bowiem zobowiązane poddać ocenie indywidualną sytuację skarżącej i jej rodziny na gruncie mających zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowisko zajęte przez organ kolegialny w decyzji wydanej w innej sprawie nie mogło zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a prawidłowość każdej z tych decyzji podlega odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też powodów nie można mówić o związaniu sądu decyzją wydaną w innej sprawie, gdyż ocenia on zgodność zaskarżonego aktu tylko z przepisami prawa – w tym przypadku ustawą o świadczeniach rodzinnych. W tych okolicznościach orzekające w sprawie organy, biorąc pod uwagę rozważania zawarte w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, uchybiły przepisom art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego art. 1, art. 3, art. 4, art. 5, art. 7 art. 8, art. 20 i art. 24 ustawy, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 p.p.s.a., ponieważ powody odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, a zwłaszcza powołana w uzasadnienie decyzji I instancji, konkluzja o tym, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można było ustalić wysokości dochodu rodzinny skarżącej, nie korespondują z dokonywanym w sprawie czynnościami dowodowymi. Organ w tym zakresie nie prowadził postępowania wyjaśniającego, a także pominął istniejące w sprawie dowody. Przyjął natomiast określoną tezę (pozwalającą pominąć małżonka skarżącej przy ustaleniu dochodu jej rodziny) i wyłącznie w tym kierunku prowadził postępowanie. Powyższe stanowisko zaakceptowało Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną w drodze odwołania decyzję . W ponownie prowadzonym postępowaniu, skoro stwierdzono, że skarżąca nie dokonała formalnego zgłoszenia zaginięcia małżonka, to organ powinien ustalić dochód jej rodziny, bez pominięcia małżonka. W tym zakresie powinien rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego o akta postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego, a także wyjaśnić kwestie dochodu otrzymywanego z tytułu alimentów. Natomiast skarżącej należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie załatwia spraw administracyjnych, a jedynie kontroluje legalność decyzji wydawanych przez organy administracji. W związku z tym bezskuteczny był zawarty w skardze wniosek o zasądzenie wypłaty należnego świadczenia, a także zasądzenie odsetek, gdyż o ich przyznaniu może rozstrzygnąć wyłącznie organ administracji. Jednocześnie Sąd zauważa, że brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, gdyż stosownie do art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skarżąca korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.