IV SA/Wr 778/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania L. F. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] września 2015r. ([...]) odmawiającej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na niezbędne potrzeby bytowe i egzystencjalne, decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 20 lipca 2015r. L. F. wystąpił do organu pierwszej instancji przyznanie pomocy, to jest "zabezpieczenie bezpieczeństwa socjalnego". W porozumieniu pomiędzy Stroną a organem ustalono, iż wywiad środowiskowy odbędzie się w miejscu zamieszkania L. F., w dniu 27 lipca 2015r. w godzinach pomiędzy 10.00 a 13.30. Porozumienie to znalazło swój wyraz w treści notatki sporządzonej i podpisanej przez Stronę na złożonym wniosku o przyznanie pomocy. Z akt sprawy wynika, że pracownik organu pierwszej instancji, w dniu 27 lipca 2015r. udał się do miejsca zamieszkania L. F., lecz nikogo tam nie zastano. Według danych uzyskanych w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego uprzednio wynika, że Wnioskodawca ma [...] lat, jest osobą samotną, nie ma rodziny, w tym dzieci i osób zobowiązanych do alimentacji. Mieszka sam w mieszkaniu socjalnym przyznanym przez Gminę W., prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, nie pracuje (także dorywczo), nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, nie posiada dochodu. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015-r. ([...]) organ pierwszej instancji odmówił L. F. przyznania zasiłku celowego na ww. potrzeby. W uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że pomimo wspólnego ustalenia terminu rodzinnego wywiadu środowiskowego Strona uniemożliwiła jego przeprowadzenie. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się zaś w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Organ stwierdził, że zachowanie L. F. jest przejawem braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. L. F. odwołał się od powyższej decyzji i wskazał, że odmowa przyznania wnioskowanej pomocy jest "nieludzka - podważenie godności i człowieczeństwa oraz dyskryminacja ze względu na uznanie administracyjne". W związku z powyższym wniósł o jej uchylenie w całości. W tym stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze zważyło co następuje: Jednym ze świadczeń pieniężnych udzielanych w ramach pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust, 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U -z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia, zależą od uznania organu wydającego decyzję. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z form współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ww. ustawy wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i winien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Dalej organ odwoławczy wskazał, że pomimo uzgodnienia z L. F. terminu rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad ten nie został przeprowadzony, ze względu na brak obecności Strony w mieszkaniu. Powyższe wskazuje wprost, że postawa L. F. wyczerpuje znamiona braku współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowi zarazem przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Znamiennym jest, iż w złożonym odwołaniu Strona nie kwestionuje powyższej okoliczności, nie usprawiedliwia swej nieobecności. Ponadto, stosownie do art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy podkreślić, iż bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Obowiązek współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc powinien przejawiać się m.in. w gotowości podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz korzystaniu z propozycji ośrodka pomocy społecznej, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. "Egzekwowanie od świadczeniobiorców obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc społeczna ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń" ( I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2007, s.38). W skardze na powyższą decyzję L. F. zarzucił, że odmowa przyznania zasiłku celowego i uzależnienie wydania stosownej decyzji od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest nieludzkie, podważa godność i człowieczeństwo oraz jest dyskryminujące "w związku ze statusem- nędza całkowita, pełnosprawność, obywatelstwo, wiek, dostęp do rozwiązań cywilizacyjnych, w tym, prawnych w państwie demokratycznym". Skarżący wniósł stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja "ma charakter kary śmierci z przyczyn biologicznych odłożonych w czasie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymują w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2015r. ([...]) utrzymującą w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2015r. ([...]) o odmowie przyznania zasiłku celowego Przedmiotem rozpoznania organów był wniosek skarżącego z dnia 20 lipca 2015r. o przyznanie pomocy "zabezpieczenia bezpieczeństwa socjalnego. Podstawą materialnoprawną rozpoznania wniosku jest ustawa o pomocy społecznej a w szczególności art. 39. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Do art. 39 ustawy o pomocy społecznej mają zastosowanie również przepisy ogólne - art. 11 ust. 2, a także 106 ust. 4 omawianej ustawy. Stanowią one, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymania jego postanowień (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję odmowną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawie cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad rodzinny służy ustaleniom przez pracownika sytuacji osobistej, dochodowej, rodzinnej, w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Stanowi on podstawę do oceny sytuacji osoby wnioskującej o pomoc i ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z prawa materialnego, warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy. Z powołanych przepisów wynika, że wywiad środowiskowy jest szczególnym dowodem w sprawie o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną, wynika też, że ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści powołanego wyżej art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomocy. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy oraz § 2 ust. 3 i 4, § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby zainteresowanej. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art.107 ust.4). Z kolei art.107 ust.4a stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przytoczony przepis wyraźnie stanowi o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący we wniosku z dnia 20 lipca 2015r. zaznaczył "Ustalony wywiad środowiskowy na d. 27.07.2015r godz. 10.00-13.30 w domu". W dniu 27 lipca 2015r. pracownik socjalny organu udał się do miejsca zamieszkania skarżącego, lecz nikogo tam nie zastano. Powyższe fakty odnotowano w aktualizacji wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny podał, iż "Dnia 20.07.2015r. pan F. złożył wniosek do tutejszego Ośrodka o zabezpieczenie bezpieczeństwa socjalnego". Wspólnie ustalono termin wywiadu w środowisku zamieszkania w/w na dzień 27.07.2015r. Klient wpisał osobiście na wniosku termin wizyty. Dnia 27.07.2015r. próba wejścia w środowisko zamieszkania klienta nikogo nie zastano. Klient nie zgłaszał pracownikowi socjalnemu niemożności przeprowadzenia wywiadu lub zmiany terminu". Zważyć należy, że skarżący w skardze nie kwestionuje dokonanych w sprawie ustaleń. Zarzuca jedynie, że w okresie 6 miesięcy 2-krotnie przeprowadzony był wywiad środowiskowy. Należy w tym miejscu wskazać na treść wyżej powołanego art. 107 ust.4 ustawy, który stanowi odpowiedź na zgłoszony zarzut. Można dodać, że określona w powoływanym przepisie granica czasowa co do częstotliwości przeprowadzania wywiadu środowiskowego, jest górną granicą, co oznacza, że nawet w sytuacji braku zmiany danych, aktualizacja wywiadu może odbywać sie częściej niż raz na 6 miesięcy. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że w sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art.11 ust.2 ustawy. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest bowiem jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przy czym wyżej powołany przepis nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia pomocy społecznej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. M.S. 21.07.2016r.