IV SA/Wr 784/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi X. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2023 r., nr BŻ.906.5.2023.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z 10 X 2023 r. (BŻ.906.5.2023.WK) Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej jako "WIS"), po rozpoznaniu zażalenia X. Sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej "PIS") z dnia 20 II 2023 r., Nr 01/23, o nałożeniu grzywny celem przymuszenia w kwocie 1000 zł. Jak wynika z akt administracyjnych, powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach: Ostateczną decyzją WIS z dnia 25 V 2022 r. (BŻ.906.29.2021.WK), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji PIS z dnia 21 V 2021 r. (nr 2609/21), nałożono na skarżącą m.in. następujące obowiązki: 1) w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji WIS, zastosować przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://monolipid.pl.bergamota w miejsce określenia — "uwodorniony olej rzepakowy" określenie "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (pkt 8 decyzji WIS zmieniający treść decyzji PIS w zakresie pkt. 2 w lit.c drugi czarny kwadrat); 2) w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji WIS, zastosować przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil Forte" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://monolipid.pl./bergamota w miejsce określenia — "uwodorniony olej rzepakowy" określenie "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (pkt 9 decyzji WIS zmieniający decyzję PIS w zakresie pkt 2 lit.d drugi czarny kwadrat); 3) w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji WIS, zastosować przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil Forte" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://www.[...]24.pl/bergamil-forte-30-kapsulek-roslinnych-vcaps.html w miejsce określenia - "uwodorniony olej rzepakowy" określenie "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (pkt 13 decyzji WIS zmieniający decyzję PIS w zakresie pkt. 3 lit.d drugi czarny kwadrat). W związku ze stwierdzeniem przez PIS, że wskazane wyżej obowiązki, pomimo upomnienia, nie zostały wykonane, wystawiono w dniu 25 XI 2022 r. tytuł wykonawczy nrRP- 49/22, który doręczono skarżącej w dniu 13 XII 2022 r. Postanowieniem z dnia 20 II 2023 r., Nr 01/23, PIS nałożył na skarżącą o grzywnę w kwocie 1000 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Podniosła, że obowiązek nałożony został na nią w sposób niezgodny z prawem, bowiem produkt "Bergamil Forte", nie zawiera takiego składnika jak "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych". WIS, postanowieniem z 10 X 2023 r. (BŻ.906.5.2023.WK) utrzymał w mocy postanowienie PIS. W uzasadnieniu postanowienia WIS podkreślił, że zastosowana przez PIS grzywna w wysokości 1.000 zł stanowi w okolicznościach sprawy, tj. w sytuacji gdy wykonano dwa z trzech obowiązków, których dotyczy niniejsze postępowanie egzekucyjne w administracji, środek egzekucyjny o adekwatnym stopniu dotkliwości i uciążliwości dla skarżącej, biorąc pod uwagę cel nałożenia tej grzywny, jakim jest przymuszenie do wykonania ciążącego na niej obowiązku. PIS uprawniony był bowiem do nałożenia jednorazowo grzywny celem przymuszenia w wysokości do 50 000 zł. Tym samym grzywna nałożona na skarżącą zaskarżonym postanowieniem nie tylko mieści się w możliwym do zastosowania przedziale, ale oscyluje w jego dolnych granicach, stanowi bowiem jedynie 1/50 możliwej jednorazowo do nałożenia grzywny i 1/200 sumy możliwych do nałożenia grzywien. Jak wynika z dokumentów dotyczących przebiegu postępowania egzekucyjnego, wymierzona skarżącej grzywna nie miała cech nadmiernej uciążliwości, czy też dotkliwości. Baczyć bowiem należy także na to, że skarżącą wyraźnie uchyla się od wykonania obowiązku określonego w pkt 13 decyzji WIS z dnia 25 V 2022 r. (dotyczy pkt. 3 lit. d drugi czarny kwadrat decyzji PIS z dnia 21 V 2021 r.). WIS nadmienił także, że etap postępowania egzekucyjnego w administracji nie jest etapem właściwym do podważania zasadności obowiązku nałożonego na stronę w prawomocnej i ostatecznej decyzji. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postepowania i rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Zarzucono przy tym naruszenie: art. 1, art. 3 ust. 2 lit.a w zw. z art. 4 oraz art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 XII 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz.U. UE.L. z 2008 r. Nr 354, str. 16 z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie 1333/2008", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wspólnotowe wykazy dopuszczonych dodatków do żywności nie uwzględniają w dodatku do żywności "uwodornionego oleju rzepakowego", zaś w składzie objętych decyzjami produktów "Bergamil" oraz "Bergamil Forte" nie występują "sole magnezowe kwasów tłuszczowych"; art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 X 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie 1169/2011", poprzez nakładanie zarówno przez PIS, jak i WIS obowiązku umieszczania na oznakowaniu produktów składnika "sole magnezowe kwasów tłuszczowych" stanowiącego dodatek do żywności w rozumieniu rozporządzenia 1333/2008 w sytuacji, gdy składnik ten nie znajduje się w produktach, co stanowi naruszenie zasady rzetelnego informowania o produkcie z art. 7 rozporządzenia 1169/2011; pkt 8 część A załącznika VII rozporządzenia 20199/1169, poprzez jego niezastosowanie i nakładanie zarówno przez PIS i WIS obowiązku umieszczania na oznakowaniu sformułowania "sole magnezowe kwasów tłuszczowych", podczas gdy przepisy rozporządzenia UE 1169/2011 jasno precyzują, jak należy oznaczać na etykiecie oleje roślinne; art. 7 § 2 i § 3, art. 119 § 1 oraz 120 § 1 ustawy z dnia 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.) - dalej "PEA", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy skarżąca dostosowała się do pkt. 2 lit. c i d drugi czarny kwadrat oraz do pkt. 3 lit. d. drugi czarny kwadrat decyzji PIS w sytuacji, gdy skarżąca wykonała częściowo ww. obowiązki; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 KPA, poprzez zaniechanie podjęcia przez PIS wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez nakładanie zarówno przez PIS, jak i WIS poprzez swoje rozstrzygnięcia obowiązków sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa; art. 8 KPA, poprzez arbitralne rozstrzygnięcie polegające na nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, pomimo braku przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia oraz podjęcia działań nieproporcjonalnie uciążliwych w stosunku do produktów, w szczególności w kontekście wydawania przez organy inspekcji rozstrzygnięć sprzecznych z aktualnie obowiązującymi normami. W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie umotywowała zarzuty podkreślając, że w produktach "Bergamil" oraz "Bergamil Forte" nie występują "sole magnezowe kwasów tłuszczowych". Nakładanie więc na skarżącą obowiązku zamieszczania takiej informacji jest niezgodne z prawem, bowiem narusza zasadę rzetelnego informowania o produkcie z art. 7 rozporządzenia 1169/2011. Zaznaczono także, że zawarty w przedmiotowych produktach uwodorniony olej rzepakowy nie jest "dodatkiem do żywności", jak to przyjęły organy, ale "substancją dodatkową", co wynika z certyfikatu z 19 VIII 2020 r., którym dysponowały organy. W odpowiedzi na skargę WIS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Dopóki istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Wynika to jednoznacznie z art. 6 PEA. Stosownie do art. 6 § 1 zdanie pierwsze PEA, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zasada prawnego obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się przy tym niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (wyrok NSA z 14 VII 2016 r., II FSK 1637/14 – publ. CBOSA). Skarżąca podnosi w skardze argumenty, których istotą jest kwestionowanie prawidłowości (legalności) ostatecznej decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Jak trafnie zauważył WIS, tego rodzaju argumentacja nie może być podnoszona w toku postępowania egzekucyjnego, w tym w ramach zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie wykonała jednego z obowiązków określonych w ostatecznej i prawomocnej decyzji. Skarżąca zobligowana była m.in. zastosować przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil Forte" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://www.[...]24.pl/bergamil-forte-30-kapsulek-roslinnych-vcaps.html w miejsce określenia - "uwodorniony olej rzepakowy" określenie "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (pkt 13 decyzji WIS zmieniający decyzję PIS w zakresie pkt. 3 lit.d drugi czarny kwadrat). Niewykonanie tego obowiązku dało podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 § 1 PEA, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z art. 121 § 2 PEA, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 PEA, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione. Określona przez organy kwota grzywny jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 III 2015 r., II OSK 1915/13, publ. CBOSA). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10 I 2018 r., II OSK 956/17, publ. CBOSA). W ocenie Sądu zastosowanie wobec skarżącej grzywny będzie na obecnym etapie środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego. Należy zaznaczyć, że jest to pierwszy środek egzekucyjny stosowany wobec skarżącej, zaś wynikająca z art. 126 i art. 127 PEA możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny pozwala skarżącej jako zobowiązanej zniwelować skutki jego zastosowania. Także wysokość zastosowanej grzywny uznać należy za odpowiednią. Powtórzyć trzeba, że zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Wysokość grzywny musi być więc rozpatrywana w kontekście ciążącego na zobowiązanym obowiązku i ewentualnych kosztów jego wykonania, a nie jego sytuacji rodzinnej czy majątkowej. W konkretnym przypadku chodzi o obowiązek związany ze zmianą zamieszczonego na wskazanej stronie internetowej opisu składu preparatu "Bergamil Forte" - 30 kapsułek. Ustalona w zaskarżonym postanowieniu wysokość grzywny jest adekwatna do charakteru obowiązku, jak również uwzględnia fakt, że decyzja została przez skarżącą wykonana w pozostałym zakresie. W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa. Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.