IV SA/Wr 786/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji Nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Ch., Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch., w sprawie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia organ podał, że podstawą do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 5 września 2017 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności przez organ I instancji był art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 118 ze zm.). Organ ten stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 16 ust. 2 ustawy. W związku z powyższym rozważał możliwość przyznania wnioskodawczyni wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z posiadanej dokumentacji zaś wynika, że orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. skarżąca została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od [...] r., a niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Ponadto z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. jak i wydanego w wyniku odwołania orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] r. wynika, że nie została wnioskodawczyni uznana za całkowicie niezdolną do pracy. Takie samo stwierdzenie zawiera orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. W tych okolicznościach organ stwierdził, że zainteresowana nie spełnia drugiego warunku określonego w art. 16 ust. 3 ustawy, umiarkowany stopień niepełnosprawności powstał po ukończeniu 21 roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni. Podała, że jest osobą chorą z powodu upośledzenia umysłowego. Decyzja jest dla niej krzywdząca. Uzupełniając zaś odwołanie – w piśmie z dnia [...] r. przesłała kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] r. [...] na podstawie którego MOPS w Ch. wypłacał jej zasiłek pielęgnacyjny. Stwierdziła, że nie wie dlaczego odmówiono jej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego skoro punkty tego orzeczenia są takie same – tj. I, II, III, IV. V. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że podstawę materialnoprawną podjętej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) – dalej u.ś.r. lub ustawa. Wskazał na treść art. 2 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 i ust. 3 a także art. 23 ust. 1 u.ś.r. zobowiązującego, w tym ostatnim przypadku, do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji określonej w tym przepisie informacji. Podał, że bezspornym w sprawie jest, że wnioskodawczyni legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. we W.z dnia [...] r. do [...] r. W orzeczeniu tym określono, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne reprezentujące pogląd o braku podstaw do samodzielnego ustalania przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności. Powołał także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.), z którego w ocenie organu wynika, że do orzekania o niepełnosprawności powołane zostały powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, jako druga instancja. Powołując zaś § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. ostatecznie stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po drugie umiarkowana niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że ostatnia ze wskazanych wyżej przesłanek nakłada wymóg, aby to niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, a nie sama niepełnosprawność, powstała do ukończenia 21 roku życia. Organ wskazał na piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jego ocenie potwierdzają przedstawione przez organ rozumienie art. 16 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie niesporną okolicznością jest, że spełniony został pierwszy warunek, bo skarżąca ma powyżej 16 lat i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie został spełniony natomiast drugi warunek, gdyż orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. we W. o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. zawiera stwierdzenie że ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od [...] r. a więc kiedy strona miała już 27 lat. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu w odwołaniu, iż dotychczas otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którego ustalenia są identyczne z tymi wynikającymi z obecnego orzeczenia organ zauważył, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może ulegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nieuzasadniona zmienność poglądów stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Fakt wydania innej decyzji od wydanej poprzednio nie oznacza jeszcze działania organu sprzecznego z zasadą budowania zaufania wskazaną w art. 8 k.p.a. Zasada zaufania do organów administracji publicznej nie może być rozumiana jako konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem i powielających poprzednie błędy, a z taką decyzją mielibyśmy do czynienia, gdyby organ pierwszej instancji nie zważając na ugruntowane w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych wydał decyzję identyczną do tej z 2014 r. Organ II instancji podzielił ten pogląd, wskazując, że sposób rozumowania skarżącej prowadziłby do niemożności wydania decyzji słusznej w sytuacji, gdy poprzednia decyzja zawierała błędy i nie została zaskarżona. Zauważył, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że przyznać taki zasiłek organ może tylko wtedy, gdy spełnione zostały przewidziane prawem wymogi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni i zarzuciła, że jest ona dla niej bardzo krzywdząca. Podała, że od wczesnego dzieciństwa jest osobą chorą z powodu upośledzenia umysłowego. Jest pod stałą opieką lekarską, lekarza psychiatry. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi przez powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ograniczyć się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej zasad daje podstawy do uznania, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch. w sprawie odmowy przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną wskazanych wyżej decyzji stanowił art. 16 u.ś.r. Stanowi on, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2); Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (ust. 3). Stan faktyczny istotny dla rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego był niesporny. W dacie wydanych decyzji wnioskodawczyni miała 32 lata. Legitymowała się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] r. stwierdzającym, że została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od [...] r., a niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Powyżej ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do uznania, że skarżąca spełnia przesłanki określone w ust. 2 art. 16 ustawy. Nie jest bowiem dzieckiem (niepełnosprawnym), nie ma 75 lat, a orzeczony stopień niepełnosprawności został oznaczony jako umiarkowany, a nie znaczny. Do rozważenia pozostało, czy zainteresowana odpowiada warunkom określonym w ust. 3 art. 16 ustawy. Niewątpliwie spełnia warunek posiadania ukończonych lat 16 i orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Przedmiotem sporu była ocena, czy została spełniona przesłanka powstania niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21 roku życia i rozumienie tego pojęcia. Mianowicie, czy ustawodawca miał na myśli niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym czy też niepełnosprawność – niezależnie od jego stopnia, o czym mowa w punkcie V złożonego przez skarżącą orzeczenia z dnia [...] r. Podstawową wykładnią każdego przepisu jest wykładnia literalna - językowa. Jeżeli jej zastosowanie nie daje jednoznacznego rozumienia przepisu wówczas stosuje się wykładnię systemową lub celowościową. Według Sądu zastosowanie do art. 16 ust. 3 ustawy literalnej wykładni daje jednoznaczne rozumienie tego przepisu; ustawodawca w tej normie prawnej wprowadza dwa pojęcia: umiarkowany stopień niepełnosprawności, i niepełnosprawność. To drugie pojęcie łączy z czasem jego powstania. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.) niepełnosprawność to trwała lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu w szczególności powodującą niezdolność do pracy. Zatem z powyższego wynika, iż w przepisie tym mowa jest o niepełnosprawności w sensie ogólnym, na którą w niniejszej sprawie wskazuje pkt V orzeczenia o niepełnosprawności. Tak więc w ocenie Sądu zaistniał również drugi warunek z omawianego art. 16 ust. 3 u.ś.r. uzasadniający przyznanie świadczenia. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, iż w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności z okresu poprzedniego, które zawierało takie same ustalenia jak orzeczenie będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie; skarżąca otrzymała wnioskowane świadczenie i wyjaśnienia organu, który wskazując na art. 8 k.p.a. podał, że zmiana stanowiska organu nastąpiła na skutek powszechnie akceptowanego poglądu w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym Sąd zauważa: Istotnie w powołanych w zaskarżonej decyzji Komentarzach do ustawy o świadczeniach rodzinnych: 3 wydanie, Aneta Kaczor-Maciejko, Wojciech Maciejko, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2009 oraz Komentarz Katarzyna Małysa-Sulińska i inni, LEX a Wolters Kluwer business Warszawa 2015 r. znajdują się stwierdzenia, że niepełnosprawność o której mowa w art. 16 ust. 3 in fine dotyczy umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Nie przedstawiono jednak żadnej analizy powyższego przepisu i nie wyjaśniono na jakiej podstawie są wyciągane przedstawione wnioski i rozumienie omawianego przepisu. Natomiast powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Sądów Administracyjnych – WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2014 r. IV SA/Wr 353/14, WSA w Olsztynie z dnia 16 lutego 2012 r., II SA/Ol 34/12, WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r., VIII SA/Wa 745/14 zapadły w zupełnie innym stanie faktycznym niż w niniejszej sprawie. Odwołują się one do daty ustalenia niepełnosprawności, ale czynią to w sytuacji, gdy zarówno data "powstania" jak i data "ustania" niepełnosprawności nie spełnia warunku z art. 16 ust. 3 in fine ustawy; kwestia rozróżnienia tych dat nie miała w w/w sprawach znaczenia. W tych okolicznościach powołane przez organ orzeczenia – jak i Komentarze nie mogą stanowić uzasadnienia "uzasadnionych przyczyn" zmiany stanowiska organu, o którym mowa w art. 8 § 2 k.p.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają art. 16 ust. 3 u.ś.r. i art. 8 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak wyżej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią przedstawione wyżej rozumienie art. 16 ust. 3 ustawy.