IV SA/Wr 79/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 6 pkt 10 i art. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2009 r. Dz.U. nr 175, poz. 1362 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego, kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W jej uzasadnieniu wskazało, że decyzją z dnia [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił stronie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz uniemożliwienie ustalenia stanu faktycznego miejsca zamieszkania, sytuacji materialnej i rodzinnej. Od tej decyzji M. C. odwołał się. W odwołaniu wskazał, iż jego współpraca z pracownikiem socjalnym była pełna i wyczerpująca, zarówno w formie ustnej, jak i pisemnej, tj. w piśmie z dnia 23 września 2010 r. Jak dalej podało Kolegium, we wniosku o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej M.C. wskazał, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, mieszka "z kobietą i jej synem, którzy prowadzą osobne gospodarstwo domowe". Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt przedstawionych przez organ I instancji wynika, że odwołujący się dwukrotnie, tj. w dniu 30 września 2010 r. i w dniu 4 października 2010 r., nie zastano pod wskazanym przez niego adresem. Wywiad środowiskowy przeprowadzono ostatecznie w dniu 6 października 2010 r., jednak w opinii pracownika socjalnego, odwołujący się pokrętnie, wymijająco i w sposób lekceważący udzielał informacji dotyczących jego sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej. Twierdził m.in., że "to, gdzie mieszka i z kim, to jego prywatna sprawa", a organ pomocy społecznej winien skupić się wyłącznie na fakcie jego zarejestrowania w Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Informacje przekazane przez stronę były ponadto sprzeczne z obserwacjami pracownika socjalnego i danymi zebranymi w środowisku strony. Odwołujący się w trzypokojowym mieszkaniu, którego jest głównym lokatorem, nie był w stanie wskazać pokoju, który zajmuje. Stwierdził w końcu, że jest gościem w swoim domu, a przebywa "tu i tam". Dane zebrane w środowisku strony wskazują, że z osobą przedstawioną organowi I instancji jako daleka kuzynka, faktycznie tworzy związek konkubencki. Z uwagi na brak współdziałania i wymijające odpowiedzi, których udzielał odwołujący się na pytania zadawane przez pracownika socjalnego, organ I instancji nie miał możliwości ustalić jego faktycznej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o przyznaniu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 559/09). Przyznanie zasiłku celowego nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia. Organ pomocy społecznej dysponuje w tej mierze znacznym zakresem swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji, powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odmówił przyznania stronie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego z uwagi na brak jej współdziałania w ustaleniu sytuacji rodzinnej i majątkowej. Konstrukcja przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Decyzje administracyjne o charakterze uznaniowym podlegają kontroli, lecz kontrola ta ma charakter ograniczony. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Z oceny sytuacji dokonanej przez pracownika socjalnego w punkcie VII kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze stroną w dniu 6 października 2010 r. wynika, że odmówiła ona udzielenia wyjaśnień w kwestiach zasadniczych, a dotyczących ustalenia jej uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej, gdyż uniemożliwiła ustalenie faktycznej sytuacji rodzinnej i dochodowej. Opisane przez pracownika socjalnego zachowanie odwołującego się wskazuje na brak chęci współdziałania z organem pomocy społecznej w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że jest on zdania, że organ nie ma uprawnień, by ustalać jego sytuację rodzinną i mieszkaniową. Sam także nie czuje się zobowiązany do udzielania jakichkolwiek wyjaśnień. Oczekuje przyznania żądanych świadczeń wyłącznie z uwagi na fakt posiadania statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Wprawdzie strona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, w grę wchodziłaby zatem możliwość przyznania świadczeń z pomocy społecznej, jednakże sam fakt spełniania przesłanek ogólnych udzielania pomocy społecznej nie oznacza prawa do świadczeń w konkretnym przypadku. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem administracyjnym, uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskutek nieudzielenia informacji w kwestiach mogących mieć wpływ na ocenę uprawnień wnioskodawcy do świadczeń z pomocy społecznej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 456/08). W opinii Kolegium zakwestionowana decyzja wydana została prawidłowo, w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, a organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, brak współdziałania odwołującego się z pracownikiem socjalnym daje bowiem organowi podstawę do odmowy przyznania żądanego przez niego świadczenia w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. C.W skardze przedstawił swoją wersję przebiegu wywiadu środowiskowego i swą sytuację rodzinną. Zarzucił, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony nierzetelnie, a zadawane przez pracowników socjalnych pytania były natury osobistej, na które nie miał zamiaru odpowiadać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.); dalej: ustawa. Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Z kolei, po myśli art. 41 pkt 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu w dniu wydania zaskarżonej decyzji regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. nr 77, poz. 672 ze zm.). W myśl § 2 ust. 3 tego rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, według którego odmowa podania przez skarżącego informacji na temat jego rzeczywistej sytuacji rodzinnej i dochodowej świadczy niewątpliwie o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie nie pozwala jednakże organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, niemniej jednak nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie często zwracał uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w motywach rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, w związku z czym wnioskowane świadczenie mogłoby zostać mu przyznane. Jednakże, jak słusznie stwierdził organ orzekający, sam fakt spełnienia ogólnych przesłanek udzielenia pomocy społecznej nie czyni po stronie organu pomocy społecznej takiego obowiązku. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący uniemożliwiał pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swego zamieszkania – pracownicy dwukrotnie nie zastali skarżącego pod wskazanym adresem. Kiedy wreszcie skarżący pozwolił na jego przeprowadzenie, w trakcie trwania wywiadu, znacząco utrudniał pracownikom socjalnym wyjaśnienie jego obecnej sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej i majątkowej, co zostało zarejestrowane i szczegółowo opisane w Rubryce VII pt. "Ocena sytuacji osoby/rodziny i wnioski pracownika socjalnego" tego wywiadu. Brak chęci udzielenia odpowiedzi na pytania zadawane przez pracowników socjalnych potwierdził zresztą sam skarżący w skardze do tutejszego Sądu. W związku z wyżej powiedzianym wskazać należy, iż niewątpliwie organ orzekający nie był w stanie ocenić sytuacji majątkowej, osobistej itd. skarżącego. Tym samym, nie miał możliwości zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który mógłby stwierdzić, czy skarżący zasługuje na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, co wcześniej już powiedziano, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Zatem przepisy ustawy wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przesłanką odmowy udzielenia skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest negatywna ocena jego postawy wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Taka postawa, po myśli art. 11 ust. 2 ustawy, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia pomocy. Wobec powyższego, w tym zakresie uznać należało, iż organy decyzyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.