IV SA/Wr 792/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego 1. uchyla decyzję I i II instancji; 2. przyznaje adwokatowi M. L.-K. kwotę 292,80 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy T., decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] (...), odmawiającą udzielania I. K. zasiłku celowego specjalnego. I. K. wnioskiem z dnia [...], uściślonym podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego, zwróciła się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o przyznanie zasiłku na zakup żywności. Wnioskodawczyni wskazała, że jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku, a źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny jest renta męża. Organ pierwszej instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, w wyniku której ustalił, że w stosunku do strony orzeczono lekki stopień niepełnosprawności na okres do [...] (z tego tytułu wnioskodawczyni nie pobierała żadnych świadczeń), mąż I. K. - jako osoba niepełnosprawna - łącznie z rentą pobiera dodatek pielęgnacyjny, natomiast syn, uczeń gimnazjum, jest również zaliczany do osób niepełnosprawnych czasowo i z tego tytułu pobierał należne świadczenia. Źródłem utrzymania rodziny I. K. były więc: renta męża w wysokości [...], dodatek pielęgnacyjny – [...], zasiłek rodzinny – [...], dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji syna – [...], zasiłek pielęgnacyjny – [...] i dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]. Łączny dochód na rodzinę wynosił zatem [...], co stanowiło - w przeliczeniu na jedną osobę w trzyosobowej rodzinie wnioskodawczyni – [...]. Na podstawie powyższych ustaleń, organ pierwszej instancji - odrębną decyzją z dnia [...] (Nr [...]) - odmówił stronie przyznania zasiłku celowego uznając, iż zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania tego zasiłku. Jednocześnie organ pierwszej instancji zbadał, czy mimo przekroczenia kryterium dochodowego, stronie może być przyznany zasiłek celowy specjalny, lecz – nie znalazłszy szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tego zasiłku - wydał decyzję odmowną. I. K. odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., ponownie opisując swoją sytuację życiową. W odwołaniu podnosiła, że organ pierwszej instancji błędnie obliczył dochód strony doliczając dodatek mieszkaniowy, co spowodowało podwyższenie dochodu i pozbawiło stronę możliwości uzyskania zasiłku celowego na zasadach ogólnych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 8 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 563 ze zm.), bezzwrotne świadczenia z pomocy społecznej przysługują, na zasadach ogólnych, osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza określonego w tym przepisie kryterium. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi [...]. Oprócz niskiego dochodu, lub braku dochodu, w sytuacji osoby ubiegającej się o pomoc społeczną musi występować dodatkowo co najmniej jeden z powodów udzielenia wsparcia ze środków publicznych wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy (np. bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała choroba) lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, osobie, której dochody (lub dochody rodziny) nie przekraczają wskazanego kryterium dochodowego, może zostać przyznany zasiłek celowy. Jednakże w szczególnie uzasadnionych przypadkach na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnej lub rodziny. Z akt sprawy wynika, że I. K. jest osobą bezrobotną i czasowo niepełnosprawną, a dochód na członka rodziny odwołującej się przewyższa ustawowe kryterium dochodowe i wynosi [...]. W takiej sytuacji zasiłek celowy specjalny mógłby być przyznany, gdyby strona wykazała, a organ pomocy społecznej potwierdził istnienie specjalnych okoliczności uzasadniających przyznanie takiej pomocy. Ustawodawca nie sprecyzował co należy rozumieć przez "szczególne przypadki" uzasadniające przyznanie zasiłku specjalnego. Zdaniem Kolegium chodzi o takie sytuacje, w których pomimo niespełnienia kryterium dochodowego osoba ubiegająca się o wsparcie nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych. Sytuacja taka może powstać m. in. w związku z koniecznością poniesienia (wskutek wystąpienia wyjątkowych okoliczności) nieplanowanych wcześniej wydatków. Analiza ustaleń dokonanych w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego nie wykazała, aby rodzina odwołującej się nie mogła z własnych środków zakupić żywności i leków. W ostatnim czasie nie zaistniały też żadne wydarzenia, które w istotny sposób pogorszyłyby sytuację materialną rodziny. Również w treści odwołania nie wykazano, że takie zdarzenia uzasadniające szczególną formę pomocy społecznej, miało miejsce. Organ odwoławczy, odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość dochodu wnioskodawcy doliczając do przychodów rodziny dodatek mieszkaniowy, wyjaśnia, że wysokość dochodu nie miała wpływu na merytoryczne rozstrzygniecie niniejszej sprawy, ze względu na to, że kryterium dochodowe nie jest brane pod uwagę w przypadku przyznawania specjalnego zasiłku celowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. K. stwierdziła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i opisała swoją sytuację życiową. Podniosła, że jest bezrobotna bez prawa do zasiłku. Uznała, że należy się jej wsparcie ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej, bowiem w rodzinie są trzy osoby niepełnosprawne, o różnym stopniu niepełnosprawności, które utrzymują się tylko z renty męża i dodatków na chore dziecko, tak więc pieniędzy nie starcza na wszystkie potrzeby. Dziecko jest leczone w trzech poradniach specjalistycznych, do których skarżąca musi dojeżdżać. I. K. wskazała, iż ponosi także inne koszty związane z leczeniem i utrzymaniem rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności przedmiotowej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Cele, zasady ogólne udzielania pomocy społecznej oraz krąg pomiotów objętych tą pomocą zostały określone w przepisach rozdziału I w dziale I ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomocy społecznej udziela się w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 ustawy na zasadach określonych w dalszych przepisach ustawy. Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zatem zasady indywidualizacji i fakultywości świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. We wniosku z dnia [...] I. K. wystąpiła o udzielenie jej pomocy finansowej z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Tak sformułowany wniosek – przy niespełnieniu kryterium dochodowego – obligował organ do dokładnego rozpatrzenia, czy nie zachodzą w niniejszej sprawie warunki do zastosowania przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przewiduje on, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Stanowiąc tę regulację, ustawodawca nie wyspecyfikował owych przypadków, powierzając tym samym organowi ocenę okoliczności w każdej indywidualnej sprawie w ramach uznania administracyjnego, będącego przecież kategorią prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpoznając sprawę organ każdorazowo powinien, po wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, odnieść się do okoliczności sprawy i rozważyć, czy w sytuacji konkretnej strony nie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Obowiązek ten, wynikający z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy strona powołuje się na wyjątkowość swojej sytuacji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Okoliczności ustalone w sprawie, czyli trzy osoby niepełnosprawne, o różnym stopniu niepełnosprawności, które utrzymują się tylko z renty męża skarżącej i dodatków na chore dziecko, wskazują, iż sytuacja tej rodziny powinna być przeanalizowana pod kątem zaliczenia do kręgu osób, o których mowa w art. 41 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r. (SA/Rz 569/97, OSS 1999, nr 2, poz. 45) zwrócił uwagę na to, że organ administracji, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód osoby czy rodziny przekracza ustawowe kryterium, powinien zakresem swoich rozważań objąć kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający do otrzymania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego. Organ pomocy społecznej winien mieć na uwadze, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Właśnie pomoc rodzinie, w której są trzy osoby niepełnosprawne o różnym stopniu niepełnosprawności, w zakupie żywności i leków może być tym czynnikiem, który pozwala na stworzenie im godnych warunków bytowania. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy wskazują, że organ pomocy społecznej powinien rozważyć, czy przypadek skarżącej nie powinien być uznany za szczególnie uzasadniony, kwalifikujący ją do uzyskania pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na odmowny charakter decyzji, Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności.